关于加强新形势下离退休干部工作的意见

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住房和城乡建设部


省域城镇体系规划编制审批办法

中华人民共和国住房和城乡建设部令第3号


《省域城镇体系规划编制审批办法》已经第55次部常务会议审议通过，现予发布，自2010年7月1日起施行。

住房和城乡建设部部长　姜伟新

二〇一〇年四月二十五日

省域城镇体系规划编制审批办法

第一章　总　　则

第一条　为了规范省域城镇体系规划编制和审批工作，提高规划的科学性，根据《中华人民共和国城乡规划法》，制定本办法。

第二条　省域城镇体系规划的编制和审批，适用本办法。

第三条　省域城镇体系规划是省、自治区人民政府实施城乡规划管理，合理配置省域空间资源，优化城乡空间布局，统筹基础设施和公共设施建设的基本依据，是落实全国城镇体系规划，引导本省、自治区城镇化和城镇发展，指导下层次规划编制的公共政策。

第四条　编制省域城镇体系规划，应当以科学发展观为指导，坚持城乡统筹规划，促进区域协调发展；坚持因地制宜，分类指导；坚持走有中国特色的城镇化道路，节约集约利用资源、能源，保护自然人文资源和生态环境。

第五条　编制省域城镇体系规划，应当遵守国家有关法律、行政法规，并与有关规划相协调。

第六条　省域城镇体系规划的编制和管理经费应当纳入省级财政预算。

第七条　经依法批准的省域城镇体系规划应当及时向社会公布，但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

第二章　省域城镇体系规划的制定和修改

第八条　省、自治区人民政府负责组织编制省域城镇体系规划。省、自治区人民政府城乡规划主管部门负责省域城镇体系规划组织编制的具体工作。

第九条　省、自治区人民政府城乡规划主管部门应当委托具有城乡规划甲级资质证书的单位承担省域城镇体系规划的具体编制工作。

第十条　省域城镇体系规划编制工作一般分为编制省域城镇体系规划纲要（以下简称规划纲要）和编制省域城镇体系规划成果（以下简称规划成果）两个阶段。

第十一条　编制规划纲要的目的是综合评价省、自治区城镇化发展条件及对城乡空间布局的基本要求，分析研究省域相关规划和重大项目布局对城乡空间的影响，明确规划编制的原则和重点，研究提出城镇化目标和拟采取的对策和措施，为编制规划成果提供基础。

编制规划纲要时，应当对影响本省、自治区城镇化和城镇发展的重大问题进行专题研究。

第十二条　省、自治区人民政府城乡规划主管部门应当对规划纲要和规划成果进行充分论证，并征求同级人民政府有关部门和下一级人民政府的意见。

第十三条　国务院城乡规划主管部门应当加强对省域城镇体系规划编制工作的指导。

在规划纲要编制和规划成果编制阶段，国务院城乡规划主管部门应当分别组织对规划纲要和规划成果进行审查，并出具审查意见。

第十四条　省、自治区人民政府城乡规划主管部门向国务院城乡规划主管部门提交审查规划纲要和规划成果时，应当附专题研究报告、规划协调论证的说明和对各方面意见的采纳情况。

第十五条　省域城镇体系规划由省、自治区人民政府报国务院审批。

第十六条　省域城镇体系规划报送审批前，省、自治区人民政府应当将规划成果予以公告，并征求专家和公众的意见。公告时间不得少于三十日。

第十七条　省、自治区人民政府在省域城镇体系规划报国务院审批前，应当将规划成果提请省、自治区人民代表大会常务委员会审议。

第十八条　上报国务院的规划成果应当附具省域城镇体系规划说明书、规划编制工作的说明、征求意见和意见采纳的情况、人大常务委员会组成人员的审议意见和根据审议意见修改规划的情况等。

第十九条　省域城镇体系规划成果应当包括规划文本、图纸，以书面和电子文件两种形式表达。

规划成果的表达应当清晰、规范，符合城乡规划有关的技术标准和技术规范。

第二十条　修改省域城镇体系规划，应当符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。

修改省域城镇体系规划向国务院报告前，省、自治区人民政府城乡规划主管部门应当结合对省域城镇体系规划实施情况的评估，提出规划修改的必要性、修改规划的基本思路和重点，经省、自治区人民政府同意后，向国务院城乡规划主管部门报告。　

第二十一条　修改省域城镇体系规划，应当符合本办法规定的省域城镇体系规划的编制审批程序。

第二十二条　根据实施省域城镇体系规划的需要，省、自治区人民政府城乡规划主管部门可以依据经批准的省域城镇体系规划，会同有关部门组织编制省域范围内的区域性专项规划和跨下一级行政单元的规划，落实省域城镇体系规划的要求。

第二十三条　省域范围内的区域性专项规划和跨下一级行政单元的规划，报省、自治区人民政府审批。

第三章　省域城镇体系规划的内容和成果要求

第二十四条　规划纲要应当包括下列内容：

（一）分析评价现行省域城镇体系规划实施情况，明确规划编制原则、重点和应当解决的主要问题。

（二）按照全国城镇体系规划的要求，提出本省、自治区在国家城镇化与区域协调发展中的地位和作用。

（三）综合评价土地资源、水资源、能源、生态环境承载能力等城镇发展支撑条件和制约因素，提出城镇化进程中重要资源、能源合理利用与保护、生态环境保护和防灾减灾的要求。

（四）综合分析经济社会发展目标和产业发展趋势、城乡人口流动和人口分布趋势、省域内城镇化和城镇发展的区域差异等影响本省、自治区城镇发展的主要因素，提出城镇化的目标、任务及要求。

（五）按照城乡区域全面协调可持续发展的要求，综合考虑经济社会发展与人口资源环境条件，提出优化城乡空间格局的规划要求，包括省域城乡空间布局，城乡居民点体系和优化农村居民点布局的要求；提出省域综合交通和重大市政基础设施、公共设施布局的建议；提出需要从省域层面重点协调、引导的地区，以及需要与相邻省（自治区、直辖市）共同协调解决的重大基础设施布局等相关问题。

（六）按照保护资源、生态环境和优化省域城乡空间布局的综合要求，研究提出适宜建设区、限制建设区、禁止建设区的划定原则和划定依据，明确限制建设区、禁止建设区的基本类型。

第二十五条　规划成果应当包括下列内容：

（一）明确全省、自治区城乡统筹发展的总体要求。包括城镇化目标和战略，城镇化发展质量目标及相关指标，城镇化途径和相应的城镇协调发展政策和策略；城乡统筹发展目标、城乡结构变化趋势和规划策略；根据省、自治区内的区域差异提出分类指导的城镇化政策。

（二）明确资源利用与资源生态环境保护的目标、要求和措施。包括土地资源、水资源、能源等的合理利用与保护，历史文化遗产的保护，地域传统文化特色的体现，生态环境保护。

（三）明确省域城乡空间和规模控制要求。包括中心城市等级体系和空间布局；需要从省域层面重点协调、引导地区的定位及协调、引导措施；优化农村居民点布局的目标、原则和规划要求。

（四）明确与城乡空间布局相协调的区域综合交通体系。包括省域综合交通发展目标、策略及综合交通设施与城乡空间布局协调的原则，省域综合交通网络和重要交通设施布局，综合交通枢纽城市及其规划要求。

（五）明确城乡基础设施支撑体系。包括统筹城乡的区域重大基础设施和公共设施布局原则和规划要求，中心镇基础设施和基本公共设施的配置要求；农村居民点建设和环境综合整治的总体要求；综合防灾与重大公共安全保障体系的规划要求等。

（六）明确空间开发管制要求。包括限制建设区、禁止建设区的区位和范围，提出管制要求和实现空间管制的措施，为省域内各市（县）在城市总体规划中划定“四线”等规划控制线提供依据。

（七）明确对下层次城乡规划编制的要求。结合本省、自治区的实际情况，综合提出对各地区在城镇协调发展、城乡空间布局、资源生态环境保护、交通和基础设施布局、空间开发管制等方面的规划要求。

（八）明确规划实施的政策措施。包括城乡统筹和城镇协调发展的政策；需要进一步深化落实的规划内容；规划实施的制度保障，规划实施的方法。

省、自治区人民政府城乡规划主管部门根据本省、自治区实际，可以在省域城镇体系规划中提出与相邻省、自治区、直辖市的协调事项，近期行动计划等规划内容。必要时可以将本省、自治区分成若干区，深化和细化规划要求。

第二十六条　限制建设区、禁止建设区的管制要求，重要资源和生态环境保护目标，省域内区域性重大基础设施布局等，应当作为省域城镇体系规划的强制性内容。

第二十七条　省域城镇体系规划的规划期限一般为二十年，还可以对资源生态环境保护和城乡空间布局等重大问题作出更长远的预测性安排。

第四章　附　　则

第二十八条　省域范围内的区域性专项规划和跨下一级行政单元规划内容和编制审批的具体要求，由各地参照本办法确定。

第二十九条　本办法自2010年7月1日起施行。1994年8月15日建设部发布的《城镇体系规划编制审批办法》（建设部令第36号）同时废止。

贯彻宽严相济刑事政策的理性思考

仙桃市人民检察院 付克非


2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了要实施宽严相济的刑事司法政策。为此，最高人民检察院出台了《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》等规定 。近一年来，检察机关积极贯彻宽严相济的刑事政策，为和谐社会建设发挥了积极作用。经过一年的司法实践，我们认为贯彻宽严相济的刑事政策，只有从理论上正确认识它，才能在实践中正确适用它，最终达到法律效果和社会效果的统一，使宽严相济刑事司政策在构建社会主义和谐社会中发挥预期的作用。
一、正确认识宽严相济刑事司法政策
（一）宽严相济刑事司法政策是我国目前的基本刑事政策
　　所谓刑事政策，是指国家基于预防犯罪、控制犯罪以保障自由、维护秩序、实现正义目的而制定、实施的战略、策略、方针、准则、计划以及具体措施等的总称。刑事政策有基本刑事政策和具体刑事政策之分。基本刑事政策是由国家或执政党制定的，对一切犯罪及其他有关危害行为做斗争具有普遍意义的方针、策略和准则。它具有指导全部刑事立法、刑事司法及其他有关活动的作用。具体刑事政策是国家或执政党针对特定时期、特定犯罪态势及其危害行为制定的方针、策略和准则。
当前，我国面临着这样的局面：一方面，犯罪总量持续上升，重大犯罪突出，青少年犯罪呈逐年上升的趋势；另一方面，司法资源的投入量与需求量的矛盾没有得到解决，司法机构和人员超负荷运转。如果在打击严重犯罪的同时，不对某些轻微犯罪实行宽松的刑事政策，刑事司法资源的供需矛盾还会进一步加深，刑事司法系统也有可能陷入恶性循环的困境。一味“严打”只会导致刑法的过分张扬，与构建社会主义和谐社会的美好愿望背道而驰；而一味地轻缓又会造成刑罚的乏力，损害刑法的权威。因此我们认为，党中央在新的形势下提出宽严相济刑事司法政策，应该是我国现阶段惩治与预防犯罪的基本的刑事政策。
（二）正确理解宽严相济刑事政策中的“宽”和“严”
“宽”，可以从以下四个方面理解：一是该轻则轻。即对于那些较为轻微的犯罪，处以较轻刑罚。二是该重则轻。虽然所犯罪行较重，但行为人具有坦白、自首或立功等法定或酌定情节的，法律上予以宽恕，在本应判处较重之刑的情况下判处较轻之刑。三是非犯罪化。即在侦查、起诉、审判阶段，对一些轻微的危害社会行为不以犯罪行为论处。四是非刑罚化。即宣判行为人有罪，但不限制其自由，而是将其置于一定机构的监控之中。“严”，首先是要在刑事立法上做到法网严密，以惩罚犯罪，保护人民；其次是在罪刑相适应原则指导下对严重犯罪在法定刑限度内判处较重的刑罚。
（三）宽严相济刑事司法政策必须的现行刑事法律框架内运行
　　刑事司法政策反映的是党和国家在一定时期对付犯罪的意志倾向，具有指导和调节刑事立法、刑事司法、刑事执行的导向性，体现国家的刑事立法精神、刑事司法和刑事执行趋势，因而刑事司法政策与刑事法律在本质上是统一的。但是由于刑事司法政策具有灵活性，而刑事法律具有稳定性，在政策变动时，很多法律条文不可能得到及时修改，这必然在某种程度上与刑事法律的稳定性产生一定的冲突。如《刑事诉讼法》第一百四十一条规定“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉”，而最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》中提出“在审查起诉工作中，严格依法掌握起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉”，这种冲突现象可能使人们产生一种心理，即刑事法律在一定时间和程度上是可以被忽视甚至被突破，从而使人们产生对刑事法律和刑事司法政策不确定性的认识。因此，我们在贯彻宽严相济刑事司法政策时必须严格遵守刑事法律确立的罪刑法定、法律面前人人平等、罪刑相适应等基本原则，不允许有任何形式的超越或突破，以维护法治的权威。
二、正确适用宽严相济刑事司法政策
检察机关作为国家的法律监督机关，应当履行刑法规定的“惩罚犯罪，保护人民”的神圣职责，因此检察工作必须按照最高人民检察院的工作方针，积极探索新的工作机制，保证宽严相济刑事司法政策的正确适用。
（一）对轻微刑事犯罪坚持依法从宽的政策
1、严格把握逮捕的条件。逮捕作为最严厉的强制措施，其适用条件非常严格，“行为已构成犯罪、可能判处有期徒刑以上刑罚、确有逮捕必要”这三个条件缺一不可，在此前提下，我们应当重点考虑“是否有逮捕必要”。在目前刑诉法对此并无明确规定的情况下，我们应当将是否具有社会危险性、是否存在妨碍刑事诉讼正常进行作为判断是否有逮捕必要的核心标准，对检察机关有证据证明有犯罪事实，但犯罪嫌疑人的犯罪情节较轻，可能判处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，或者患有严重疾病、正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女，且具备取保候审、监视居住条件的犯罪嫌疑人，做出的不捕决定。如我院近几年来在办理涉嫌交通肇事犯罪案件时，把犯罪嫌疑人是否认罪、是否积极赔偿、是否取得被害人及其近亲属的谅解作为是否有“逮捕必要”的条件，既保证了案件诉讼的正常进行，又收到了满意的社会效果。
　　2、正确适用相对不起诉。正确适用相对不起诉有利于节约诉讼成本，合理使用司法资源，避免将轻微犯罪人推入繁杂冗长的诉讼程序，使一些犯罪嫌疑人可以通过其它非刑罚化方式得到改造，减少犯罪嫌疑人因轻微犯罪遭受短期自由刑而产生仇视和对抗社会的扭曲心态。因此，要发挥相对不起诉对犯罪的预防、改造、震慑之功能，对于一般交通肇事案件，亲友、邻里、同学、同事之间因纠纷引发的轻微刑事案件，犯罪嫌疑人认罪悔过、积极赔偿损失并得到被害人谅解，双方达成和解并切实履行，社会危害不大的，一般不起诉；对犯罪情节较轻，法定刑在三年以下，犯罪嫌疑人主观恶性较小、人身危险性不大，有认罪悔罪表现的，可以根据情况决定不起诉；对于罪行较重，但主观恶性不大，有认罪悔罪表现，赔偿损失并得到被害人谅解和双方达成和解并切实履行，社会危害不大，且有重大立功表现的，可以不起诉。
3、有效施行刑事和解制度。刑事和解是借鉴恢复性司法的理念而引进的制度，对于贯彻“宽严相济”的刑事政策，不仅十分必要，而且切实可行。刑事和解制度在实体上能够确保被害人的实质利益，避免加害人负面的标签效应；在程序上提升了被害人在刑事追诉程序中参与地位；在法理上合乎刑事追诉经济原则，有利于提升加害人社会责任感，回复秩序的和平。它旨在提升被害人和犯罪人的满意度，降低再犯率，它与我国传统的调解制度所蕴涵的“和为贵”及现在构建和谐社会的理念相一致。经过实践表明，刑事和解机制对于解决轻微刑事案件、妥善处理社会纠纷具有重要的实践价值，已经引起刑法理论界的广泛关注和社会的普遍认可。我院在处理因亲友、邻里及同学同事之间纠纷引发的轻微刑事案件中试行和解制度后，收到了很好的效果。
　　（二）对严重刑事犯罪坚持依法从严的政策
1、明确界定必须严厉打击的犯罪。从基层院实践来看，一是从犯罪行为界定，“严”的适用对象主要包括黑社会性质组织犯罪、恐怖犯罪、毒品犯罪、恶势力犯罪、强奸、抢劫、绑架等严重危害社会治安的刑事犯罪，“两抢一盗”等多发性犯罪；严重破坏金融秩序、侵犯知识产权、制售严重危害人身案例和人体健康的伪劣商品等严重破坏社会主义市场经济秩序的犯罪；破坏社会主义新农村建设的犯罪。二是从犯罪主看，“严”的适用对象是严重危及社会稳定的犯罪人，包括严重职务犯罪和累犯、数罪犯和多次犯罪的人。
　　2、明确规定从严打击的方式。一是实体上“依法从重”。一方面是刑事政策导向的“从重”。根据社会治安的实际需要，对适用对象在政治上和法律上给予超出一般犯罪或犯罪人的否定评价；另一方面是实际处罚意义上的“从重”，即在相对确定的法定刑的范围内适用较重的刑种或较长的刑期。二是程序上“依法从快”。所谓“依法从快”是指在法定的程序下，在法定期限以内，对适用对象及时审查、及时起诉，以达到有效地追究犯罪、证实犯罪、打击犯罪的效果。
三、贯彻宽严相济刑事司法政策应注意的问题
（一）遏制“轻刑化”倾向，维护刑法的权威
　　一是要公正处理职务犯罪。近几年来，职务犯罪量刑偏轻现象日益明显，据统计：我院2002年至2006年侦查终结的126件职务犯罪案件在移送起诉后，人民法院判决宣告缓刑比例较高。2002年26件案件中18件缓刑，缓刑率为69%；2003年26件案件中21件缓刑，缓刑率为81%；2004年26件案件中24件缓刑，缓刑率为92%。2005年27件职务犯罪案件,21件为缓刑判决，缓刑率为78%；2006年21件案件中18件缓刑，免于刑事处罚3件，缓刑率76%；2002年至2006年5年职务犯罪案件缓刑判决占全部案件的比例为78.6%，而同期其他刑事犯罪的缓刑适用率不超过10%。职务犯罪量刑偏轻的现象普遍存在，给维护司法公正，构建和谐社会带来不容忽视的危害。首先，容易让犯罪分子形成侥幸心理，降低犯罪成本。其次，容易让潜在的犯罪分子形成攀比心理，认为依据同等原则，也能得到轻刑化处理。再次，容易让人民群众产生误解心理，认为司法机关对职务犯罪处理不公，官官相护，进而对法律面前人人平等的司法理念产生怀疑。因此，检察机关在办案中对职务犯罪的自首、立功等等法定从轻情节在认定上条件要严格把握，加强量刑建议权的行使，适用的抗诉监督缓刑、免于刑事处罚的适用，建立调查机制强化法官责任制度，减少司法腐败诉产生。
二是要慎重处理青少年犯罪。近几年，我国青少年犯罪形势非常严峻，已成为一个不容忽视的重要社会问题。据统计，我院2004年提起公诉的青少年犯罪案件109件186人，占案件总数的33.8%；2005年提起公诉的青少年犯罪案件145件169人，占案件总数的40.5%；2006年提起公诉的青少年犯罪案件168件199人，占案件总数45.7%。从以上数据可以看出，青少年犯罪呈逐年上升趋势，其中未成年人（包括在校学生）抢劫、盗窃等侵财案件占相当大的比例。由于宽严相济刑事司法政策的实施，青少年犯罪嫌疑人的不捕、不诉比例也呈上升趋势。由于有些青少年犯罪没有得到应有的刑罚惩罚，使刑罚的惩罚教育作用没有得到有效发挥，实际上带来了再犯罪增加等不良后果，同时也损害了刑法的权威。因此，对青少年犯罪要慎重处理，不能有凡涉及青少年犯罪、未成年人犯罪一律从轻的片面观点，要体现 “刑罚的威严不在于其严厉,而在于其不可避免”刑罚理念。
（二）建立健全贯彻宽严相济刑事政策的保障机制。现阶段，宽严相济的刑事政策多是一些原则性的笼统规定，并且是以各个司法部门的司法指导性文件的形式表现出来，公、检、法自成体系，没有统一适用的标准，缺乏可操作性，如《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》中规定“一般应当将未成年人与成年人分案起诉”，但公安机关与人民法院缺乏相关规定，难以保证分案起诉的质量和效果。各系统的考评标准也不尽相同，甚至各系统内部的考评标准也相互冲突，给实际贯彻带来不便。如检察机关逮捕质量标准规定，已逮捕的案件被决定不起诉的，被认为是有缺陷的案件，这也给审查逮捕工作带来困惑。笔者认为，一是要从制度上加以保证，立法机关可以将适应社会发展需要的刑事政策通过立法程序上升为法律，使其成为强制性规范，具备更高的法律效力，这样可以出口避免司法实践中各司法部门各行其是，出现不协调、不统一，破坏法制权威的现象。二是要改变政法各部门的考评机制，化相互牵制的消极因素为相互配合的积极因素，将案件放到整个刑事司法过程中考评其质量与效果，避免条块分割和部门利益影响整个案件的效果，妨碍宽严相济刑事司法政策的正确贯彻执行。