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城市房屋权属登记行政案件的探析

于树军


　　《中华人民共和国物权法》规定，不动产房屋权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。故城市房屋权属登记，是房屋权属法律化的重要标志。近年来，随着市场经济的发展和城市建设改造步伐的加快，房地产开发利用和房地产权益保护问题越来越引起人们的关注，房屋权属登记类行政案件亦日益增多。此类案件大都与民事案件相关联，相关法律规范又不是很完善，各地法院在审判实践中的做法也存在较大差异。 房产登记行为穿行于民事与行政之间，长期困扰着司法实践。由于学界对与此相关的理论问题存在较大争议，再加之立法的缺憾，在审判工作中也就相应形成了对这一问题的不同处理意见和不同裁判结果。对我市辖区2005—2009年6月受理的行政诉讼案件进行统计，涉及城市房屋权属登记案件104件，占受理案件总数的21%。房屋权属登记案件判决撤销具体行政行为和确认违法的41件，占此类案件总数的40%；判决维持的50件，占此类案件总数的48%。笔者通过走访调查，认真查阅卷宗，就房屋权属登记和我市法院几年来审理的涉及城市房屋权属登记行政诉讼案件的有关问题谈以下几点看法，以共各位同仁商榷。

一、城市房屋权属登记行为的内容、性质及分类

1. 房屋权属登记的内容。建设部2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》第二条规定，“本办法所称房屋登记，是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为”。即指城市房地产管理部门根据房屋权利人的申请，依法定程序对其申请的房屋产权进行审查、核实登记并颁发房屋权属证书的行为。

2.房屋权属登记的性质。笔者认为，房屋权属登记行为是房屋登记机关依权利人申请而作出的行政确认行为，是可诉的具体行政行为。根据行政法原理，行政确认是指行政主体对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明或否定并予以宣告的具体行政行为，包括行政登记、鉴证、认定和证明等形式。行政登记确认是指行政主体根据相对人的申请，对法律、法规规定必须予以登记注册的事项予以登记，从而依法确认相对人某种法律地位、权利义务及其他法律事实、法律关系的存在、变更或消灭的一种具体行政行为。首先，房屋权属登记行为是房屋管理机关作为行政机关应权利人的申请作出的行为，是房产管理部门实施的行政行为。该登记行政行为是对房屋权属的法律关系的确认，是对权利所有人合法拥有权利的真实性的证明。而行政确认正是对行政相对人的法律地位和义务的确定或否定，其直接对象是那些与行政相对人的法律地位和权利义务紧密相关的特定法律事实或法律关系。其次，该登记行为是为了实现行政管理目的而进行，体现了国家管理房屋事务的行政目的，通过登记制度维护房屋交易秩序。虽然登记行为直接影响的是民事主体之间的权利义务关系，但在登记过程中所体现出的依然是一种管理者与相对人的关系。在房屋权属登记过程中，无论是基于民事行为、行政行为亦或司法行为，房屋权属登记都是对产权归属关系的行政确认，房屋登记主管部门通过向权利申请人颁发房屋证书证明其是合法权利人，体现了行政确认行为的特点，其法律后果是行政相对人获得了某一物的真实性、合法性的有效明。

3.房屋权属登记的分类

（1）总登记。总登记是指县级以上地方人民政府根据需要，在一定期限内对本行政区域内的房屋进行统一的权属登记。登记机关认为需要时，经县级以上地方人民政府批准，可以对本行政区域内的房屋权属证书进行验证或者换证。

（2）初始登记。初始登记是指新建房屋的所有人，在房屋竣工后向登记机关申请办理的房屋权属登记。集体所有制土地上的房屋转为国有土地上的房屋，其所有人向登记机关申请办理的房屋权属登记亦称为初始登记。进行初始登记，登记机关应当要求申请人提交身份证明、用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。集体所有制土地上的房屋转为国有土地上的房屋，申请人应当向登记机关提交用地证明等有关文件。登记机关应对申请人提交的全部证明文件进行认真审查核实，经确认无误后，填发制式《房屋所有权证》并颁发给申请人。《房屋所有权证》所记载的内容即是登记机关所认定的事实，申请人所提交的全部证明文件即是《房屋所有权证》所载内容的证据，二者应相互统一，相互印证。这样才能作到登记行为事实清楚、证据确实、充分。

（3）转移登记。转移登记是指因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。申请办理房屋权属转移登记的，申请人应当提交房屋权属证书以及相关的证明文书等有关文件。登记机关经核实确认后所颁发的房屋权属证书才能满足合法性审查中的事实要件的要求。

（4）变更登记。变更登记是指权利人名称变更和房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称发生变更、房屋面积增加或者减少、房屋翻建以及房屋现状发生其他变化的，权利人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。申请办理变更登记的，申请人应当提交房屋权属证书以及相关的证明文件，如相关的审批手续、证明等等。

（5）他项权利登记。他项权利登记是指权利人为设定房屋抵押权、典权等他项权利而向登记机关办理的房屋权属登记。申请办理房屋他项权利登记，申请人应当提交房屋权属证书、设定房屋抵押权、典权等他项权利的合同书、相关的证明文件、身份证件等。

（6）注销登记。注销登记是指因房屋灭失、土地使用年限届满、他项权利终止等，权利人据此向登记机关办理的房屋权属登记。申请办理注销登记，申请人应当提交原房屋权属证书，他项权利证书、相关的合同、协议、证明等文件。

二、城市房屋权属登记案件的司法审查

　　以上所列举的各类房屋登记行为，权利人或利害关系人对房屋登记管理部门的行政行为不服，均有权向法院提起行政诉讼，接受法院的司法审查。司法审查标准是人民法院对行政行为的合法性作出最终评价的准则。由于房屋权属登记案件往往法律关系复杂，加之法律法规对此规定过于笼统，因而实践中对这类案件的审查标准一直存有争议。
　　目前，登记机关颁发房屋所有权证所适用的法律依据主要是《城市房地产管理法》。另外，《中华人民共和国担保法》、建设部《城市房地产抵押管理办法》、《城市房屋权属登记管理办法》、国务院《城市私有房屋管理条例》等法律、法规对办理房屋的初始登记、变更登记、转移登记、他项权利登记及登记程序等方面的规定，均是人民法院审查房产登记行为适用法律方面是否合法的审查内容。大体而言，前述法律规范中对房产登记的条件主要设置了以下四个方面的内容：一是申请人资格及相应的证明文件；二是与登记内容相关的房产证件和其他证件；三是必要的房屋权属清楚、无争议的证明文件；四是是否存在违反法律法规强制性规定或公共利益，应不予登记的情形。上述内容简言之为证件齐全、权属清楚、无争议。房产登记机关在登记程序中的审查即为依据上述条件进行的形式审查。
　　已经颁布实施的《物权法》第十二条规定，不动产登记机构应当履行下列职责：查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；就有关登记事项询问申请人；如实、及时登记有关事项；法律、行政法规规定的其他职责。该条还规定，申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。该条中的“查验”，是既要查又要验的意思，登记机关应当尽到审慎的义务，在最大程度上保证登记的真实性。比如，大量的房屋登记诸如转让、抵押，房产证是当事人必须提供的。在目前房产证造假情况较严重的情况下，对于房产证的真实性，登记机构就必须查明。因为房产证是由登记机构发出的，审查房产证的真伪对于登记机构来说没有任何困难。比如一个案件中，一处房屋出现两个房产证，结果两个房产证持证人都持证办理了抵押，造成抵押权无效，抵押权人造成了重大损失，那么，登记机构肯定负有审查不严的责任。笔者认为房产管理部门在作出行政登记行为时，只是根据当事人提供的申请材料进行形式上的审查，并不能对当事人的实际权利状况进行改变，也不能对当事人是否真正享有某项民事权利进行实质上的确认，至于当事人之间的纠纷，房产管理部门更无权进行裁决，不能加大房产部门的责任。在行政诉讼中，对登记行为是否符合法律、法规的规定的审查，主要是对登记行为事实、证据的审查。对此问题，理论与实务中存在是形式审查还是实质审查的争议。一种观点认为，应采取形式审查标准，即审查的内容仅限于登记发证行为作出时，申请人提供的材料是否满足法律规范设定的事实要件并由此决定裁判结果；另一种观点认为，应采取实质审查标准，即在审理中审查确定真正的权利人，从而决定对发证行为的裁判结果。这种争议不仅存在于法院和登记机关之间，即使不同的法院对审查标准的把握，也不是完全一致的。造成这种状况的原因，是由于我国尚未制定不动产登记法，现行的不动产登记制度缺乏完整的体系，对登记机关的设置、实质审核的内容、登记的程序和效力等没有统一的法律依据，致使一些法理问题无法得到合理的解释。房产登记机构在办理登记过程中，究竟应该承担多大的责任，是只需对当事人提交的申请材料进行形式审查，还是不仅要进行形式要件的审查，还要负责审查申请材料的真伪以及法律关系的真实性，这在实践当中一直存在争议。
　　司法实践中，如果采用形式审查的标准，将使行政诉讼重复登记机关的审查过程，无法体现司法机关对行政机关的监督，也不符合行政诉讼保护相对人合法权益与监督行政机关依法行政的理念。但如果采用实质审查的标准，则将面临更多的问题。一是与登记行为的性质不相符。登记行为本身不赋予行政相对人以权利，也不是对行政相对人与他人之间权利或事实状态的裁决，而仅是对行政相对人与他人之间特定权利与事实的状态的记载。由于登记机关在登记程序中采取的是形式审查的标准，因此，要求其对可能存在的利害关系人一一把握既无必要更不可能；二是与行政诉讼的目的、性质不相符。行政诉讼解决的是行政相对人与行政机关之间的行政争议，体现的是司法权对行政权的监督。采用实质审查的标准将使行政诉讼陷入确定真正权利人、解决房屋归属之中，行政诉讼变成了民事诉讼。因此，我们认为，房产登记行政诉讼中对登记行为是否符合法律、法规的规定的审查，无论是强调形式审查还是实质审查都不妥当。
　　笔者认为，审理房产登记行政案件应依照前述法律规范中关于房产登记要件的规定作全面审查，即审查登记行为是否满足了法律法规所设定的要件事实。具体而言，该审查标准要求登记机关：一是要把申请人提交的材料与法律法规所确定的标准对照，审查申请人提交的材料是否齐全；二是要把每份材料分别与相关法律法规所要求的标准对照，审查每份申请材料是否符合法定的形式、内容是否满足法律要素的要求；三是要运用证据规则、逻辑推理仔细分析申请材料之间有无矛盾、能否形成证据链，申请材料形成的证据链是否足以证明申请人为登记房屋的权利人等等。综上，在目前司法实践中，依照《城市房地产管理法》和建设部《房屋登记办法》有关房屋登记的规定，登记机关对权利人的申请进行的审查，包含了形式审查的内容，即对申请人提交的产权来源资料是否齐全进行审查，也包含了实质审查的内容，即要对权利人申请登记的房屋权属是否清楚进行审核。这就体现出我国现行房屋权属登记的审查原则是兼顾形式审查和实质审查双方面的。

三、审理该类案件中发现行政机关在办理房屋登记中存在的问题

1、忽视实体审查和违反法定程序。有的在共有人不明和房屋权属是否有争议不明的情况下，即进行了房产登记；有的登记程序违法，申请在后，办证在前；有的未进行初始登记，却直接进行了转移登记。

2、房屋登记机关在申请人未提供有关继承的相关文件证明的情况下，为申请人办理房屋继承变更登记，继承房屋应属房屋权属转移登记，房屋登记机关办理房屋权属变更登记属于适用法律错误。例我院受理原告邵泽民诉黑河市房产管理局房产行政登记案。原告邵泽民是第三人邵郭氏的儿子，第三人邵长莹是原告邵泽民的儿子。邵郭氏的丈夫邵世桐于2005年3月去世后，留有房产一处，一直由邵郭氏与儿子邵泽民及儿媳共同居住。2005年4月8日，邵郭氏向被告提出申请，要求继承该房产，被告于当日为邵郭氏办理了该房屋继承变更登记后，又于当日应邵长莹的申请，为其办理了该房屋买受转移登记，并于2007年4月11日向邵长莹颁发了房屋所有权证。后该房屋动迁，2007年8月，回迁房屋即将竣工，邵长莹主张权利，原告邵泽民、第三人邵郭氏与邵长莹因回迁房屋的权属问题产生纠纷。原告认为是被告的具体行政行为侵犯了其合法权益，申请转移登记的，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益、处分权利的唯一合法凭证，被告在为邵郭氏办理继承变更登记后，未制作也未向邵郭氏颁发房屋所有权证，故该房屋权属并未实际转移到邵郭氏名下，被告为邵长莹办理房屋买受转移登记的行为违反法定程序，故判决予以撤销。

3、登记机关未尽到审查义务，侵犯了权利人的财产权，相关人员凭虚假的申请材料申请进行登记的行政行为。现行法律虽然没有明确房产登记机关有义务对当事人申请登记材料作实体审查，也没有能力鉴别当事人身份证的真伪以及买卖契约的真实性和签字的真实性，初始登记中未存有原告身份证复印件和签字，未出证的情况下即进行变更登记，我们遵循全面审查的原则，认为该登记行为不能满足了法律法规所设定的要件事实，被告未尽到审查义务，判决予以撤销。针对在不动产登记过程中出现的弄虚作假问题，建设部2008年7月1日公布的《房屋登记办法》，对登记的程序、共有房屋的分割等作了更为细致的规定，“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。”此外，还要求“申请人对其提交的登记申请文件的真实性、合法性、有效性负责”。例五大连池法院审理周士元诉房产处房屋变更登记一案，周世元与周德来系父子关系，五房权证青字第1007895号房屋所有权人为周世元，该房屋由周德来居住。2008年3月31日周德来与孙继福签订房屋买卖合同，周德来将其居住的房屋以80.000.00元的价格卖给孙继福。孙继福为了将该房屋所有权人变更登记为其房屋所有权人，依据其与周德来签订的房屋买卖合同，自制一份与周世元房屋买卖合同。孙继福向房产登记部门提供周世元的房屋所有权证、房屋买卖合同、孙继福的户籍证明，要求办理房屋产权过户手续。社区为具证明原房主周世元的房屋卖给了孙继福，周世元不知去向。孙继福依据上述材料，要求办理房屋产权过户手续。经房屋产权登记部门审查，将五房权证青字第1007895号房屋所有权证变更登记为五房权证青字第1010460号房屋所有权证，房屋所有权人为孙继福，并以五大连池市人民政府名义为孙继福颁发了五青字第1010460号房屋所有权证。因该房屋涉及拆迁，原告周世元对该房屋主张享有所有权，请求撤销被告为第三人颁发的1010460号房屋所有权证。法院审查认为孙继福向房屋产权登记部门提交的房屋买卖合同，卖房人处签名及按手印均系买房人孙继福所为，建安社区证明周世元去向不明与事实不符，可以确认为虚假材料。房屋登记部门依据虚假的材料为第三人孙继福颁发的房屋所有权证，依法不能成立，应予撤销。

4、违反法定程序办理房屋权属转移登记，如将已经被人民法院查封的房产办理房屋权属转移登记，违反法律禁止性规定。有的在权属有争议或不清的情况下进行了登记。

四、对该类案件解决对策、意见和建议

1、正确认识房产登记行为的性质，把握审理房产登记行政诉讼案件的规律。房产登记只是对民事行为的认可行为，而不是对民事纠纷的处理行为。认清房产登记行为的性质，才能进一步把握好审理房产登记行政诉讼案件的规律。

2、明确对房产登记行为的司法审查标准。司法是最终的救济渠道，法院是公正的最后屏障，所以法院的审查义务和权限理应高于登记机关。
云南省昆明市人民政府


昆明市人民政府令第82号


　　《昆明市献血用血管理办法》已经2008年9月2日昆明市人民政府第96次常务会讨论通过，现予公布，自2008年11月10日起施行。


　　市长：张祖林

二○○八年十月十一日




　　昆明市献血用血管理办法





　　第一条　为保证本市医疗临床用血的需要和安全，保障献血者和用血者身体健康，发扬人道主义精神，促进和谐社会建设，根据《中华人民共和国献血法》的规定，结合本市实际，制定本办法。



　　第二条　本市实行无偿献血制度。

　　提倡18周岁至55周岁的健康公民（以下简称适龄公民）自愿献血。

　　鼓励国家工作人员、现役军人、医务工作者、高等学校在校学生率先献血。



　　第三条　市、县（市）区人民政府领导本行政区域内的献血工作，保障献血工作经费，统一规划并负责组织、协调有关部门共同做好献血工作。

　　乡、镇人民政府、街道办事处应当宣传、动员和组织本行政区域内的适龄公民参加献血。



　　第四条　市、县（市）区卫生行政部门是本行政区域内献血、用血工作的主管部门，其主要职责：

　　（一）宣传、动员和组织无偿献血；

　　（二）依法监督管理献血、用血工作，保证血液质量，预防和控制经血液途径传播的疾病；

　　（三）制订应对突发事件的献血、用血应急预案；

　　（四）指导、督促医疗机构科学合理用血；

　　（五）查处献血、用血管理中的违法行为。

　　各级公安、城管、财政、教育、人事等行政管理部门按照各自职责，协助做好献血工作。



　　第五条　本市辖区内的国家机关、社会团体、部队、企事业单位和村（居）民委员会应当宣传、动员和组织本单位、本区域适龄公民献血。

　　广播电视、新闻出版、文化等部门应当组织新闻媒体开展献血的社会公益性宣传。

　　各级红十字会和各级医疗机构应当参与献血、用血宣传动员工作，积极推动无偿献血。



　　第六条　云南昆明血液中心（以下简称血液中心）是本市依法设立的采集、提供临床用血的专门机构，其主要职责：

　　（一）核对、登记献血者的身份，对献血者免费进行健康检查，对符合献血条件的献血者采血；

　　（二）对采集的血液进行检测、分离、包装、储存、运输，供应医疗临床用血并保证血液质量；

　　（三）发现法定传染病疫情时，及时向当地卫生行政部门和疾病预防控制机构报告；

　　（四）法律、法规、规章规定和省、市卫生行政主管部门赋予的其他职责。

　　除血液中心和本办法另有规定外，严禁任何单位和个人从事采供血活动。



　　第七条　血液中心根据采供血工作需要，可以在本市行政区域内人流密集场所设立固定的采血点或者流动采血车，各县（市）区政府和有关部门、单位应当提供便利条件。

　　各县（市）区卫生行政部门根据临床用血需要，可以依法设立储血点，并接受当地卫生行政部门和血液中心的双重管理。



　　第八条　采血应当由国家认定的具备采血资质的医务人员按照采血技术规范进行，并使用符合国家标准的一次性采血器材。



　　第九条　无偿献血所采集的血液不得用于医疗、科研以外的其他用途。



　　第十条　医疗机构因应急用血需要临时采集血液的，应当具备以下条件：

　　（一）边远地区的医疗机构和所在地无采供血机构以及储血点；

　　（二）危及病人生命、急需输血，且其他医疗措施不能替代；

　　（三）具备交叉配血及快速诊断方法检验乙型肝炎病毒表面抗原、丙型肝炎病毒抗体、艾滋病病毒抗体的条件。

　　医疗机构应当在临时采集血液后24小时内将情况书面报告当地卫生行政部门。



　　第十一条　医疗机构应当宣传、动员患者自身储血、自体输血，并在血液中心库存血液出现偏型时，动员患者家庭成员、亲友、所在单位职工开展互助无偿献血。

　　自身储血、自体输血由在治医疗机构采血，家庭成员、亲友、所在单位互助献血由血液中心采血。



　　第十二条　适龄公民凭本人的有效身份证件到血液中心、固定采血点或者流动采血车献血。

　　献血者每次可献全血200毫升至400毫升，献全血后再次献血间隔期不少于6个月。

　　献血者可献机采血小板，机采血小板的采集间隔期不少于4周。

　　禁止冒名顶替献血和间隔期内献血。



　　第十三条　适龄公民献血后，由血液中心发给《无偿献血证》。

　　禁止伪造、涂改、买卖、转让《无偿献血证》。



　　第十四条　储血点和医疗机构应当按规定制定储血用血计划并报送血液中心。储血点和医疗机构应严格遵守血液储存管理制度，推广成份输血和患者自身储血，不得浪费和滥用血液。



　　第十五条　献血者凭在本市献血的《无偿献血证》、有效身份证件和医疗机构出具的临床用血证明，按下列规定免费用血：

　　（一）献血者献血30日后至5年内，可免费享用其献血量三倍的血液量；

　　（二）献血者自献血之日起5年后至终身，可免费享用其献血量等量的血液量；

　　（三）献血量累计满800毫升的献血者，15年内免费享用所需血液量；

　　（四）献血量累计满1000毫升以上的献血者，终身免费享用所需血液量。

　　公民一次捐献一个机采单位血小板享受献800毫升全血的待遇。



　　第十六条　献血者献血30日后，其家庭成员凭献血者的《无偿献血证》、有效身份证件、《居民户口簿》、亲属关系证明和医疗机构出具的临床用血证明，按照献血者献血量的等量免费用血。



　　第十七条　医疗机构出具的临床用血证明应当真实有效。



　　第十八条　不符合免费用血条件的临床用血者，临床用血时应当交付用于血液的采集、储存、分离、检验等费用，具体收费标准按照国家规定执行。



　　第十九条　对具备下列条件之一、表现突出者，由昆明市人民政府每2年进行一次表彰：

　　（一）公民无偿献血累计2000毫升以上的；

　　（二）单位和个人在献血管理工作中做出显著成绩的；

　　（三）单位和个人在医疗临床用血新技术的研究和推广工作中成绩显著的；

　　（四）广播电视部门2年内公开播出无偿献血公益宣传广告达20小时以上的；

　　（五）新闻出版机构2年内公开发表无偿献血事迹宣传材料达3万字以上的；

　　（六）机关、社会团体、企事业单位2年内组织本单位人员参加无偿献血人数占到本单位人员总数一半以上的；

　　（七）其他在无偿献血宣传、动员、组织工作中成绩突出的单位和个人。



　　第二十条　违反第十二条第四款规定的，由卫生行政部门予以警告，可以并处200元罚款。



　　第二十一条　违反第十三条第二款规定的，由卫生行政部门没收证书，对个人可以并处200元罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



　　第二十二条　有下列行为之一的，由卫生行政部门依据《中华人民共和国献血法》的规定处罚：

　　（一）非法采集血液的；

　　（二）非法组织他人卖血的；

　　（三）出售无偿献血血液的；

　　（四）临床用血的包装、储存、运输，不符合国家规定的卫生标准和要求的。



　　第二十三条　血液中心违反有关操作规程和制度采集血液，由市级卫生行政部门责令改正；给献血者健康造成损害的，应当依法赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



　　第二十四条　血液中心将未经检测或检测不合格的血液，提供临床使用的，由市卫生行政部门责令改正，情节严重，造成经血液途径传播的疾病传播或者有传播严重危险的，限期整顿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



　　第二十五条　卫生行政部门及其工作人员在献血、用血的监督管理工作中，玩忽职守，造成严重后果的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



　　第二十六条　本办法所称家庭成员是指献血者的配偶、子女、父母及配偶的父母。



　　第二十七条　特殊稀有血型的献血用血管理不适用本办法。



　　第二十八条　本办法自2008年11月10日起施行。2002年8月15日昆明市人民政府公布实施的《昆明市献血用血管理办法》同时废止。