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社会治安综合治理刑事政策的历史考察(修改稿)

秦德良

[内容摘要] 我国社会治安综合治理刑事政策是在扬弃解放区以及建国后的司法工作原则基础上，基于转型时期的社会特点以及违法犯罪特征的基础上逐步确立的。先后经历了l978年至1981年的确立时期，l982年至l990年的探索与实验时期，1991年至今的发展时期。我国社会治安综合治理刑事政策目前面临诸多问题，社会治安综合治理刑事政策的法治化、科学化是未来的发展方向。

[关键词] 社会治安综合治理 确立时期 探索与实验时期 发展时期 未来

在社会治安综合治理这一科学的刑事政策没有明确提出以前，我国虽然也强调解决社会治安问题必须走中共党委领导下政法专门工作与广大群众相结合的群众路线，但观念上却往往停留在狭义的治安概念范围内，治安问题都归咎于公安机关等政法部门。这种旧观念完全不适应新时期治安工作的需要。十一届三中全会后，中国进入了改革开放的转型期。新形势下，刑事犯罪猛增，大中城市青年犯罪问题尤其突出，全国刑事案件发案数自1979年首次突破60万起大关后，1981年一举跃升到89万起，人民群众的安全感明显下降，严重影响了国家的现代化建设。20世纪50年代形成和确立的社会治安管理工作体制和方法已不能完全适应转型社会初期的治安工作需要，如何扭转日益严峻的社会治安问题首先摆在了中共中央和中国政法部门的面前。为此，中共中央多次指出要整顿好社会治安。基于这种认识，在20世纪70年代末80年代初，中共中央提出了对社会治安实行综合治理的思想和原则，强调搞好社会治安工作必须加强党的领导，必须依靠全社会的力量，必须运用多种手段。历经近10年的探索，到90年代形成了一系统体系。本文试图在参考已有研究成果的基础上更全面地勾画出我国社会治安综合治理这一刑事政策的历史发展以及每一阶段的特点。

一、l 978年至1981年，社会治安综合治理刑事政策的确立时期

（一）初步提出对青少年犯罪实行综合治理的思想

1978年，中国迎来了“文革”后的第一个犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年违法犯罪的情况相当严重，成为危害社会安定的突出问题。1978年10月，中共中央批转的《第三次全国治安工作会议纪要》就提出要统筹解决社会治安问题。

鉴于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影响社会治安问题形成的原因，是极其复杂的，既有历史的、现实的、社会的原因，也有政治、经济、文化教育的原因，而且这些问题也不是哪一个部门或哪几个部门在短期内所能完全解决的。所以，1979年6月，中共中央宣传部等８个单位向中共中央提交了《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。1979年8月，中共中央58号文件批转了该报告。指出：解决青少年违法犯罪问题，必须实行党委领导，书记动手，全党动员，依靠学校、工厂、机关、部门、街道、农村社队等城乡基层组织和全社会的力量，来加强对青少年的教育。要求在党委领导下，把宣传、教育、劳动、公安、文化等部门及工会、共青团、妇联等各方面的力量统一组织起来，通力合作，着眼于预防、教育、挽救和改造，积极解决青少年违法犯罪的问题。同时也指出，对极少数严重刑事犯罪分子必须依法予以惩办。我们可以看出，在中共中央这个文件中，虽然还没有使用综合治理这一概念，但已经初步提出了对青少年犯罪实行综合治理的思想。

（二）两次城市治安会议明确提出实现社会治安综合治理的思想

在彭真的亲自主持下，1979年11月22日至26日召开了全国城市治安会议，会议根据改革开放和社会主义现代化建设新形势的需要，根据社会治安形势严峻的状况，从我国的基本国情出发，提出了依法从重从快惩处极少数杀人、抢劫、强奸、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序（“六类”案件）的犯罪分子，实现社会治安综合治理的思路。1979年12月3日，中共中央批转了彭真同志在全国治安会议上的讲话。讲话指出要集中力量打击严重犯罪分子，要实行专门机关与群众相结合，教育与惩办相结合。要对群众进行社会主义法制教育。讲话强调党委统一领导，党、政、军、民、学统一认识、统一行动。

1979年12月3l日，中共中央转发了公安部上海工作组关于整顿城市治安情况的报告，报告指出必须实行打击与教育相结合、治标与治本相结合的原则，要求各公安派出所着重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖团伙，管理好放回社会的违法犯罪人员。要摸清有违法行为的青少年的底数，组织帮助教育青少年。

1980年 1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》。中央政法委员会在中共中央领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题。

l981年4月23日，中共中央书记处听取了中央政法委的汇报，对当时政法战线存在的问题和加强工作的意见，进行了认真研究，指出：如何同犯罪分子作斗争，全党要统一思想。针对目前的严重情况，要研究怎样打击得更有力的问题。目前社会治安问题发展到如此严重程度，主要是认识不一，打击不力。 [1]

1981年5月中旬，经中共中央书记处批准，中共中央政法委员会在彭真的亲自主持下召开了北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安工作座谈会。会议针对当时社会治安的严重情况提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子；同时对大量有轻微违法犯罪行为的青少年，要加紧进行教育、感化和挽救工作，预防犯罪，实现社会治安综合治理。

（三）中共中央文件第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题的刑事政策

1981年6月14日中共中央21号文件批转了中央政法委《京、津、沪、穗、 汉五大城市治安座谈会纪要》，在这个文件中明确提出：“争取社会治安根本好转，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面‘综合治理’。首要的任务是搞好党风，并从政治、经济、教育、文化等各方面加强工作，才能克服社会上的歪风邪气，大大减少犯罪现象，建立良好的社会秩序。” 在这个文件中，不仅对解决社会治安问题和实行综合治理的重要性、必要性作了原则的表述，而且是执政党中央第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题、实现长治久安的刑事政策。从此之后，在文件、文章、著作中广泛地使用了社会治安“综合治理”的概念，并对其涵义从各个方面进行了研究和阐述。

（四）本阶段的特点

我国社会治安综合治理方针的确立，是由新的历史时期社会治安的复杂性、艰巨性决定的；是由新的历史时期社会犯罪的特点（青年犯罪与团伙犯罪）及社会犯罪原因的“综合症”决定的；是我国实行对外开放、对内搞活经济政策的需要；是新的历史时期我国社会治安实践经验的总结，也是建国以来政治工作路线的继续和发展；是我国社会主义制度的产物。[2] 因此，决定了我国这一政策在其初期有其独特的特点：

第一，对社会治安问题的认识不再局限于公安、政法工作而是从全社会、执政党、政府、集体、单位、个人的联系中，探求解决社会治安问题的出路；

第二，该时期“综合治理”的概念不清楚，工作范围不太明确，仅仅相当于一个工作方针，尚未形成完整的工作体系，实践中也没有普遍开展；

第三，理论界几乎还没有对此问题开展研究，社会治安综合治理政策的确立首先是实践的需要，带有“摸着石头过河”的明显痕迹。

二、l982年至l990年，社会治安综合治理刑事政策的探索与实验时期

（一）具体提出社会治安综合治理的内容和工作范围

第一，社会治安综合治理的中心环节和根本措施
广东省河源市人大常委会


河源市人民代表大会常务委员会议事规则



（２０００年９月２２日河源市第三届人民代表大会常务委员会第九次会议通过 ２００８年７月３日河源市第五届人民代表大会常务委员会第十三次会议修正）

第一章 总则

第一条 为了规范河源市人民代表大会常务委员会的议事制度，进一步提高议事效率和议事质量，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和其他有关法律规定，结合工作实际，制定本规则。

第二条 河源市人民代表大会常务委员会（以下简称常务委员会）依照法定职权和法定程序进行工作。

第三条 常务委员会审议议案、决定重大事项，应充分发扬民主，实行民主集中制原则。

第四条 常务委员会会议公开举行，会议的举行情况通过新闻媒介进行报道。遇有特别情况，经常务委员会主任会议（以下简称主任会议）决定，也可以不公开举行。

第五条 常务委员会通过的决定、决议，本市行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民必须严格遵守、执行。

第二章 会议的召开

第六条 常务委员会会议每两个月至少举行一次。遇有特别情况，经主任会议决定，可以临时召集会议。

常务委员会会议由常务委员会主任召集并主持。主任可以委托副主任主持会议。

第七条 常务委员会会议必须有常务委员会全体组成人员的过半数出席，才能举行。

常务委员会会议期间，常务委员会组成人员必须出席会议。常务委员会组成人员因病或其他特殊原因不能出席会议的，应向常务委员会主任或常务副主任请假。在会议进行期间，因特殊原因要请假的，应经会议主持人同意。

第八条 常务委员会会议的议程和日程草案，由主任会议提出，提请常务委员会全体会议通过。

第九条 常务委员会举行会议，应在会议举行的十日前，将开会日期和拟提交会议讨论的主要事项，通知常务委员会组成人员和有关列席人员。常务委员会组成人员接到会议通知后，应当作好参加会议的必要准备。临时召集的会议，临时通知。

第十条 常务委员会举行会议期间，可安排全体会议和分组会议。分组会议的召集人由常务委员会会议主持人指定。

第十一条 常务委员会举行会议的时候，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院的负责人列席会议。

常务委员会副秘书长、常务委员会办事机构和工作机构负责人列席会议。

各县区人民代表大会常务委员会主任或副主任一人列席会议。

根据会议议程的需要，可以邀请市人民政府有关部门的负责人、市人民代表大会代表、我市选出的省人民代表大会代表和在我市居住的全国人民代表大会代表以及其他有关人员列席会议。

第十二条 常务委员会全体会议可以设旁听席。

第三章 议案的提出和审议

第十三条 主任会议可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由常务委员会会议审议。

主任会议根据工作需要，可以委托办事机构和工作机构拟订有关议案草案，并经主任会议决定向常务委员会会议作说明。

第十四条 市人民政府可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先委托有关工作委员会进行初审，然后决定提请常务委员会会议审议。

第十五条 常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先委托有关工作委员会进行初审，然后决定是否提请常务委员会会议审议。

主任会议决定不提请常务委员会会议审议的议案，应当向常务委员会会议报告或者向提议案人说明。

第十六条 市人民代表大会决定授权常务委员会审议的议案，可以委托有关工作委员会进行初审，提出报告，然后提请常务委员会会议审议。

第十七条 议案经主任会议决定列入常务委员会会议建议议程后，提议案的机关、提议案人或常务委员会的有关工作部门应当按规定在常务委员会会议举行前向常务委员会提供有关资料。

第十八条 常务委员会全体会议听取关于议案的说明后，由分组会议或者全体会议对议案进行审议。提案人和其他有关机关负责人应当到会听取审议意见，回答询问。

第十九条 提请常务委员会审议人事任免案，应当提交提请机关正职领导人签署的书面报告、《干部任免呈报表》、拟任命人员的任职理由或者拟免职人员的免职理由，由提请机关的正职领导人到会提请任免。正职领导人如果因特殊情况不能到会，应当说明原因并委托副职领导人到会提请任免。

提请常务委员会审议的撤销职务案，写明撤职的对象和理由，并提供有关的材料。

撤职案在提请表决前，被提出撤职的人员有权在常务委员会会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见，由主任会议决定印发常务委员会会议。

第二十条 常务委员会组成人员在常务委员会会议进行中，个人提出的临时动议（包括对议案的修正案），获得四名以上常务委员会组成人员的附议时，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先委托有关工作委员会进行初审，再由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。

第二十一条 列入常务委员会会议议程的议案，由主任会议根据审议情况，决定是否提交表决。在审议中有重大问题需要进一步研究的，由主任会议提请，经常务委员会全体组成人员过半数同意，可以暂时不付表决，交有关的工作委员会或者提案人进一步调查研究，提出意见，再由主任会议决定提请下次或者以后的常务委员会会议审议。

第二十二条 列入常务委员会会议议程的议案，在交付表决前，提案人要求撤回的，经主任会议同意，并向常务委员会报告，对该议案的审议即行终止。

第四章 听取和审议报告

第二十三条 常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议市人民政府、市中级人民法院和市人民检察院的专项工作报告。

常务委员会办事机构应当将上述专项工作报告在常务委员会会议举行七日前发给常务委员会组成人员。

专项工作报告由市人民政府和市中级人民法院、市人民检察院负责人到会作报告，市人民政府也可以委托有关部门负责人到会作报告。

第二十四条 常务委员会应当在每年６月至９月期间审查和批准市人民政府提出的上一年度的本级财政决算草案。常务委员会每年审查和批准财政决算的同时，听取和审议市人民政府审计机关关于上一年度财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

常务委员会应当在每年６月至９月期间听取市人民政府关于本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、本级财政预算的执行情况的报告。

第二十五条 常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见经整理综合后，以文件形式发送市人民政府、市中级人民法院或者市人民检察院研究处理。市人民政府、市中级人民法院或者市人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交有关工作委员会征求意见后，向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；市人民政府、市中级人民法院或者市人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。

常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、财政预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由市人民政府研究处理。市人民政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议；市人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。

第二十六条 常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。
常务委员会组织进行的执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由主任会议决定提请常务委员会审议。

第二十七条 常务委员会对工作报告进行表决时，分为“满意”、“基本满意”和“不满意”三个档次进行无记名表决，凡“不满意”超过常委会全体组成人员半数的，报告不予通过，限期整改，并在下一次常务委员会会议上进行重新审议表决。

第二十八条 常务委员会听取的专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、财政预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告及审议意见，市人民政府、市中级人民法院或者市人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向市人民代表大会代表通报并向社会公布。

第五章 质询

第二十九条 常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会书面提出对市人民政府及其部门和市中级人民法院、市人民检察院的质询案，由主任会议决定交由受质询机关答复。

第三十条 质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。

第三十一条 主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关的工作委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。

质询案在工作委员会会议上答复的，提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议，发表意见。主任会议认为必要时，可以将答复质询案的情况报告印发常务委员会议。

质询案以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复。质询案以书面答复的，应当由受质询机关负责人签署。

提质询案的常务委员会组成人员的过半数对质询案的答复不满意时，可以提出要求，经主任会议决定，由受质询机关再作答复。

第三十二条 列入常务委员会会议的质询案，在未作出答复前，提质询案人要求撤回的，对该质询案的审议即行终止。

第六章 调查委员会

第三十三条 主任会议可以向常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，提请常务委员会审议。

五分之一以上的常务委员会组成人员书面联名，可以向常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主任会议决定提请常务委员会审议，或者先交有关的工作委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会审议。

第三十四条 调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常务委员会组成人员和市人民代表大会代表中提名，提请常务委员会审议通过。调查委员会可以聘请专家参加调查工作。

第三十五条 调查委员会有权调阅有关的证据材料，询问有关人员。调查所涉及的组织和个人，应当如实提供有关材料和情况。

第三十六条 调查委员会应当向产生它的常务委员会提出调查报告。常务委员会根据调查报告，可以作出相应的决议、决定。

第七章 发言和表决

第三十七条 常务委员会组成人员和列席会议的人员在全体会议上的审议发言，第一次发言一般不超过十五分钟，第二次对同一问题的发言不超过十分钟。事先提出要求延长发言时间的，经会议主持人同意，可以延长，但延长的时间不能超过十分钟。

第三十八条 常务委员会组成人员在常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究。

第三十九条 常务委员会会议表决议案，采用无记名方式或其他方式。

人事任免案采用无记名表决方式，撤职案采用无记名投票方式。

人事任免案一般实行逐人表决；但经当次会议到会的常务委员会组成人员多数同意，也可以实行合并表决。

第四十条 交付表决的议案，有修正案的，先表决修正案。

第四十一条 表决议案需有常务委员会全体组成人员的过半数出席方为有效，获常务委员会全体组成人员过半数赞成方为通过。

常务委员会组成人员对议案可以投赞成票或者反对票或者弃权票。

表决结果由会议主持人当场宣布。

第八章 公布

第四十二条 常务委员会通过的决定、决议应当自通过之日起五日内在《河源日报》刊登并在河源电视台公布。

第四十三条 任职、免职或者撤职，以常务委员会通过之日为准，由常务委员会以公告或者其他方式公布，并以正式文件通知提请机关。

第九章 附则

第四十四条 本规则在执行中的问题，由常务委员会主任会议负责解释，修改权属于常务委员会。

第四十五条 本规则自通过之日起施行。