河南省内部审计工作办法

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国家林业局


国家林业局关于认真做好2013年春季沙尘暴灾害应急处置工作的通知




北京、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、宁夏、新疆、青海省（自治区、直辖市）林业厅（局），新疆生产建设兵团林业局：
当前，我国已进入沙尘暴重点预警期，且北方地区气温回升较快，冷空气活动较为频繁。为切实做好今春沙尘暴灾害应急处置工作，有效应对和防范重特大沙尘暴灾害，减少和减轻灾害损失，现就有关事项通知如下：
一、认清今春沙尘天气趋势，抓紧制订和完善应对方案。根据年初我局与中国气象局联合召开的春季沙尘暴趋势会商结果，预计今春我国北方沙尘天气过程次数为12—16次，较常年同期（17次）偏少，但多于2012年同期（10次）。今年春季沙尘暴灾害应急形势仍不容乐观，应急处置工作压力依然很大。各地要切实加强沙尘暴灾害应急处置工作的组织领导，主要领导要亲自抓，亲自部署。要在认真总结往年应急处置工作成效和经验的基础上，抓紧制订和完善今春沙尘暴灾害应对方案，明确目标和任务，完善应急预案和各项制度，搞好隐患排查，有针对性地采取应急措施，做好应急各项准备。同时，要在资金、人员等方面做好保障，确保沙尘暴灾害应急处置工作顺利进行。
二、科学开展灾害监测工作，及时掌握沙尘天气发生发展情况。各地要强化应急值守制度，安排专人负责应急值守，做好沙尘暴灾害的监测和预警工作；要指导市、县林业部门和沙尘暴灾害地面监测站认真开展沙尘暴监测工作，有条件的地方要与气象部门加强合作，利用卫星遥感等技术监测沙尘天气发生发展过程，及时掌握沙尘暴灾害信息，确保早发现、早预警、早处置。各地面监测站要按照《沙尘暴地面站管理办法（试行）》要求，认真开展沙尘暴灾害监测，按规定及时上报监测结果。我局将通过网络适时发布沙尘天气卫星遥感监测信息，各地要密切关注并及时调整灾害应急处置措施，要加强科技支撑，努力提高监测和预警能力和水平。
三、强化应急信息管理，保障灾害信息报送渠道畅通。在沙尘暴重点预警期内，严格实行日报和零报告制度，确保灾害信息报送快捷、准确。一旦出现重特大沙尘暴灾害信息，须按照《重大沙尘暴灾害应急预案》要求，及时组织上报。要定期开展沙尘暴灾害应急管理培训，重点对信息员和应急人员进行培训，普及沙尘暴气象知识、地面站监测设备和短信平台操作方法，提高应急管理水平；要建立信息员表彰奖励和淘汰机制，对责任心强、业务精的信息员予以表彰，对不称职的要予以调换。今年我局将继续对各地信息员上报灾害信息情况予以通报，对报送信息及时、准确的信息员给予表扬和适当奖励。
四、加强现场处置和灾情评估，为防灾救灾和灾后重建提供依据。各地要加强沙尘暴灾害现场处置工作，及时掌握灾害情况，指导灾区开展救灾和重建工作。对造成人员伤亡，农作物和牲畜有重大损失，重大节假日发生，领导高度重视和社会广泛关注的沙尘暴，各地必须派工作组到现场处置。要培养和建立一支沙尘暴灾害评估专家队伍，制定和完善评估办法，健全灾害评估体系，发挥专家咨询决策作用。一旦发生重特大沙尘暴灾情，要组织专家对人员伤亡和财产损失进行快速、准确评估，科学分析灾害成因，为启动应急预案和灾后恢复重建提供决策依据。
五、搞好灾害防范和应急处置宣传，提高公众对灾害认识和自救能力。沙尘暴多发期，各地要制定和完善灾害防范和应急处置工作宣传方案。要通过网络、广播电视、报纸等途径，面向不同人群、不同行业，有针对性宣传沙尘暴气象知识和防范常识，提高公众自我保护意识和防御灾害能力。对可能发生的沙尘暴，要及时发布预警信息和大张旗鼓地宣传防范措施，做到家喻户晓。沙尘暴发生后，要及时、准确公布灾情、应急处置和恢复重建措施，正确引导社会舆论。通过宣传，让社会公众科学认识沙尘暴，树立科学防灾理念，增强全社会参与防沙治沙的责任意识。
请各地按照《重大沙尘暴灾害应急预案》要求，尽快对沙尘暴灾害应急措施和工作制度落实情况进行自查，并于3月10日前将2012年沙尘暴灾害应急处置工作总结及今春应急处置工作方案报国家林业局防沙治沙办公室。
联系人：潘红星
电 话：010-84238825
邮 箱：panhongxing@forestry.gov.cn



国家林业局
2013年3月5日


论我国传统信任机制与WTO的冲突和适应

厦门市人大法制委员会 周 军

世界贸易组织（WTO）的宗旨是保证国际贸易顺利、公平和自由地进行，但由于每个国家的政治、经济、文化、乃至军事势力的不同，WTO的宗旨能否顺利在成员国之间实现，许多人表示了怀疑。正如我们有些学者担心美国的“一股独大”，其他成员国也担心中国的文化背景对WTO信任机制的抗拒。我们从“入世”艰难的谈判过程可以感知，WTO对中国传统信任机制冲击与挑战的现实，也能感知我们主动适应的必要。
中国加入WTO后，对于WTO制度的研究正在日益成熟。学者及实际工作者们根据中国的情况提出了许多应对措施，但对借加入WTO的机会改善法律文化，革除本土文化传承中的弊端，讨论与研究似嫌不足。笔者拟从中国传统信任机制入手，探讨如何迎接WTO对我信任机制的挑战，讨论虽非实务，却并非没有必要。
一、 中西文化背景下信任机制的主要差异
信任机制取决于一定的法律文化状况，WTO具有典型的西方文化背景。按照西方学者对信任理论的研究，基于非个人性的社会规章制度，如专业资格、科层组织和中介机构等法律制度所产生的信任是最为重要的信任机制。依次是由社会相似性，即根据家庭背景、种族、价值观念的相似性产生的信任机制，再次是个人信用的信任机制，最后是由相互间关系所产生的信任机制，包括关系各方因相互间存在血缘、地缘、业缘、感情或利益等联系而产生的信任。在这几种信任产生机制中，他们认为关系是信任产生最为次要的机制。
根据上述理论，中西方基本信任机制有着较大的差距。由于传统文化背景的影响，关系信任机制成为我们非常传统的信任产生机制，远比其他信任产生机制重要得多，也活跃得多。特别是在各种组织内部及其相互之间，一定程度上必须以相互间的私人关系和生意伙伴关系而建立彼此信任，法制化信任机制的程度比较低。产生这种情况的主要原因是我们传统组织结构中上下级之间权力绝对化，制度影响力与个人权力距离过大，上级控制组织内各种资源，决策机制的民主化程度不足，使各种资源的分配因人而异。虽然我们的社会组织形态都是科层制，但不难证明，其实际运行并不符合标准的科层制的要求。任何交往都以一定的感情投入为前提，职务行为一般都必须通过良好的感情关系才能执行。
而在WTO框架下，由法律制度所产生的信任机制成为WTO的主要精神，也是这一国际组织得以不断发展壮大的重要保证。我们知道，WTO具备制定和规范国际多边贸易规则、组织多边贸易谈判、解决成员国之间贸易争端的三大基本职能。在这三大职能当中，WTO规则几乎涉及到当今世界经济贸易的各个方面，从纯粹的货物贸易，到服务贸易、与贸易有关的知识产权、投资措施，一直延伸到新一轮多边贸易谈判可能要讨论的一系列新议题。规则统帅着各成员国，彼此间相信其他成员必将在WTO法律框架内活动。多边贸易谈判机制促使各成员国在矛盾与妥协中求得共同意志，并在信任机制的保障下信守承诺。WTO及其前身GATT通过八轮回合的多边谈判，使各成员国大幅度削减了关税和非关税壁垒，极大地促进了国际贸易的发展。在争端解决机制中，成员国无论大小强弱，一视同仁地得到有效保护，在保障WTO各协议有效实施以及解决成员间贸易争端方面发挥了重要的作用。从1995年WTO成立到1999年11月底，WTO共受理144起争端投诉。从WTO成员国每天难以数计的投资与贸易过程中，这些非常有限的数字充分说明了WTO信任机制的巨大成功。
对于中西方信任机制的差异，学者们普遍认为主要表现在普遍主义原则与特殊主义原则的区别上。如帕森斯认为，西方社会中支配着社会关系的是一种普遍主义的伦理，一视同仁是这种关系中的基本准则；中国社会中人的关系则是特殊主义的，即这种关系中每个人都是另一个人的特殊对象①。费孝通先生将西方的社会关系比做捆柴，几根稻草束成一把，几把束成一扎，几扎束成一捆，几捆束成一挑．每一根柴在整个挑里属于一定的捆、扎、把。他们常常由若干人组成一个个的团体。每个个体对于团体的关系是相同的，也就是说西方人的关系是团体格局。而我们的格局则好象把一块石头击在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹，每个人都是他社会影响所推出的圈子的中心，被圈子的波纹所推及的就发生联系。每个人在某一时间某一地点所动用的圈子是不一定相同的。②
二、当前我国法制信任机制的现状与影响
当中国几千年的儒家文化传统与计划经济体制发生综合作用时，使我国改革开放前居于统治地位的法律文化存在自身难以克服的固有缺陷，使法律制度的公信力极其有限。改革开放后，当代西方以市场经济体制为基础的法律文化得到一定的认同，并在法律制度中有所体现。但由于民族文化和历史传统的差别，以及社会发展目标和经济结构的差异，西方法律文化不可能被我国全盘接受。
现阶段，我国正处于重要的社会转型期，收入差距越来越大，新兴阶层不断发展，私营企业主越来越多、地位越来越高、作用越来越大，对政府及政治人物的影响力也越来越大，导致经济领域内功利性的价值目标在关系主体的价值体系中地位日渐提升。特别是政府对社会和经济生活进行主动干预的特征及其在经济领域扮演的重要角色，影响甚至主导着社会信任机制的产生与选择。随着基于关系信任机制不断发展，我们所面临的地方保护主义也越来越严重，动摇了整个市场的法制信任基石。
按照WTO法律文化，企业作为资本集中的典范，其在投资和贸易领域具有与个人无法比拟的商业信誉。但就目前现状看，我国企业的信用缺失还比较严重，违背诚信原则的行为不断发生，在银行和企业之间，部分企业借贷不还；在企业与企业之间，相互拖欠、赖帐、欺诈，使资金运行梗阻；在中介活动中，审计报告、资产评估等具有法律效力文件的失真时有发生；在证券市场，基金、股市黑幕频频曝光；在日常生活中，黑心棉、注水肉等假冒伪劣现象漫延。
在我国，企业信誉和效益往往与特定的企业领导人相联系，与政府领导人相联系。随着这些主体间关系的进一步发展，不断影响到投资与贸易领域，不断形成并巩固某些新的交往规则。为了保证他们的预期利益，这些规则往往与国家法律相抗衡，贪污受贿、窝案串案越来越多，导致国家法律威望的期望值和公信力不断下降，使法律法规难以得到真正有效的施行，在一定程度上造成社会的信任危机。笔者认为，产生这一现象的原因，固然有产权制度或者市场等各方面原因，但归根到底是我们法律文化背景下的信任机制问题，企业领导人的改变或者政府领导人注意力的改变，可能使企业所有关系发生变化，而关系发生变化，市场和资源都会发生变化，直接影响到企业的生产效益和信誉。
加入WTO后，要求责任明确、债权债务关系明确，要求严格区分国家主权信用、银行信用、企业信用，并对各自的信用负责。由于关系信任机制的影响，我们的经济行为很难对这种信用的实质性变化做出反应，经济活动总是蒙有关系色彩，离不开关系的概念，与地方保护主义、部门保护主义和小团体主义形影相随。而我们企业行为和政府行为始终保持这种千丝万缕的联系，导致了法律公信力的不断下降，成为融入WTO大家庭的重要障碍之一。
随着外国企业对我们信任机制的了解，在经济全面开放的情况下，基于关系的信任机制不仅将为外国企业所利用，而且可能为腐败分子提供许多谋取私利的机会，特别是在入世初期的经济体制转轨和行政管理体制转型期间，在国有土地批租、中外合资中的国有资产评估和新增利润分配、外资的市场准入、国有企业在境外投资的经营管理等某些热点领域可能会出现腐败现象的高发多发问题，都有可能因各种关系而产生权钱交易行为，导致国家资产的严重流失、国内产业严重受损，市场份额大量丢失。
信任机制的好坏是我们国际形象的最重要组成部分，也是国际投资者衡量我国投资环境优劣的重要尺度。我国巨大的市场潜力，对各国投资者都有很强的吸引力，然而，我国社会的信任机制也令外国投资者困扰和担心。这种担心不一定会让所有的外国投资者都望而却步，但却一定会加大我们吸引外资的成本，加大我国企业和产品参与国际竞争的成本，加大我国企业和产品进入国际市场的难度。因此，加强法制信任机制是我国法律文化现代化的必经过程，也是迎接WTO机遇与挑战的必然步骤。作为一个长期的融会超越过程，这一过程不仅是一项法律工作，而且是一项综合的系统工程，能否实现应然的结果，取决于全社会的共同努力及其方向。
三、加强法制信任机制建设的基本途径
WTO对我国信任机制造成的影响是非常现实和正面的，它有利于从根本上促进我国法制信任机制的全面进步。在我国的法律意识中，关系信任机制有着深厚的传统文化背景，但仅属于个人美德的伦理范围，与法律制度并无多大关系，使基于法律的信用精神相当淡薄。而WTO的信任机制建筑在西方国家特别是英美法系理念的基础之上，崇尚契约自由、程序正当、妥协机制、谈判机制等公平、信任和约束机制，与我们的传统信任机制存在较大差异，加入WTO后，我们必须努力加强法制信任机制，在与WTO的冲突与矛盾中逐步融合，以适应WTO的法制信任机制。
第一，要努力转变传统观念，保证法制信任机制的主导地位
传统法律文化虽然在制度层面上已经终结了整体的统治地位，但在大多数中国人心中还是起着潜移默化的作用。如果不能认识传统法律文化的存在及其影响，我们对WTO的接受与融合将是一个比较长期的过程，WTO的观念与信任机制将很难为我们所接受，而我们的法律制度与承诺也很难完全得到信任。加入WTO，由开放而带来新的压力，是实现我们现代化的战略目标，顺应全球化的宝贵机会。我们所应该更多考虑的，是如何从这样一种必然要来的压力转化为我们现代化的积极的推动因素，把加入WTO放到法律的整体框架下来促进法制观念的进步，提高法律制度的公信力，提高法律的权威，保证法律制度所产生的信任高于其他信任产生机制所产生的信任。
第二，要加强法律制度建设，建立符合市场规则的信用机制
加入WTO，要抓住来自国际市场主体竞争的机会，推动中国的现代化，其中最为重要的，就是借鉴西方国家某些成功经验建立一整套透明的、能接受监督的制度规范，以建立基于法制的信任机制。要进一步加强法律制度建设，发挥其在建立健康的信任机制中的主导地位，加强信用法制建设和执法力度，促使经济活动契约化，促进公平观念的确立，无论外商内商，无论国营民营，都要公平对待，一视同仁。在企业与企业、企业与个人、企业与银行的信用关系中，消灭任何政府色彩的暗示。除了法律制度，任何企业或个人不可能依赖关系的“关爱”从事本应由市场决定的行为。只有法制化的程度提高了，透明度提高了，政策稳定性提高了，公平观念提高了，信任机制不因个人的转移而转移，就一定能够进一步提高外资的积极性，提高我们在国际贸易和投资领域的信誉。
第三，要规范政府行为，建立廉洁高效的有限政府
WTO对我们法制信任机制的影响，主要体现为对政府行为的影响。按照WTO政府行为必须接受司法审查的概念，加入WTO后，我们很多政府职能及法制信任机制将可能面临相当大的挑战。特别是加入WTO后，所有的行政行为都可能要接受审查，如果政府行政决定侵害企业的利益，不仅要接受行政复审，还要接受司法审查。所以，在WTO法律体系下，政府必须重视正当程序的概念，任何行政行为必须具备法定形式和法定程序，不得允许领导个人行为的效力高于法律制度，以削弱因可能存在的相互间的关系而产生的信任。促进法律制度公开化，办事程序公开化，办事结果公开化，杜绝暗箱操作与人情关系，以提高政府组织的信任度。
第四，要转变政府职能，推动建设服务型的政府体制
政府要真正由过去的直接控制、直接经营转变为间接调控为主的管理模式，致力于运用经济手段和税率、利率、汇率等经济杠杆维护经济的稳定与增长。要以服务导向代替传统的行政命令，通过咨询、发布市场信息、推广成功典范等引导国民、企业和其他市场主体调整投资和经营方向与结构。要为所有企业创造公平竞争的氛围，及时有效地防范和纠正企业的不良行为。要在保护民族工业的基础上，采取有效措施公平地保护来自WTO各成员国所有市场主体的利益。要端正管理动机，强化服务观念，部门协调一致，推动建立服务型的政府体制。
第五，要发挥社会各方面力量，进一步强化法律实施监督
要加强法律监督和舆论监督，充分发挥法律监督机关和新闻媒体的监督作用，形成法制信任的良好氛围。要加强内部监督，健全企业自身监督约束机制，使企业决策层与经营层、财务部门和其他部门之间相互制约，相互监督，使企业关系行为受到多重制约。充分发挥会计师事务所、资信公司等社会中介机构的监督作用，加强会计、审计的监督检查，加强和完善信息批露和传递机制，增强市场行为的透明度。行政执法部门要规范市场监管制度，理顺监管程序，加强监督检查，促进市场有序运行，同时建立起不同监督主体间相互监督、相互制约的关系。
第六，要建立双重司法体制，维护司法独立
目前由于人事和经费都来源于地方，使我们司法系统还不能完全独立，这种司法体制对地方法律保护主义实际上提供了很大的背景。我国加入WTO以后，在条件适当时，有必要建立司法双重机制。对于涉及到统一的、国家级的全部债权人和全部市场问题的案件，必须由国家一级的法院来进行审理，涉及到地方的如治安案件，一般的民事案件，或者一般的家庭婚姻案件，则由地方法院进行审理。进入WTO以后，如果要完善法制信任机制，建立一个双重机制恐怕是非常必要的。

加入WTO，既是挑战也是机遇，机遇孕育在挑战之中，只有赢得挑战，才能赢得机遇。笔者认为，加入WTO后，我们首先要诚恳地接受其法律制度，以及其所带来的信任机制。要把我国法律文化放在世界法律文化的整体中去观察和研究，注意从西方法律文化的现代化过程中汲取经验和教训。法制信任机制的建设要有长远的设想，跟上时代发展的潮流，不断完善，不断更新。只有这样，才有可能使中国法律文化的现代化既面向世界，又立足本国，创造出适应社会主义现代化要求的、充满活力的、无可怀疑和改变的法制信任机制。

注释————————————————————————
①T.Parsons, The Situation of Social Action, New York, The Free Press,1968. 帕森斯对中国传统社会的关系模型定为“特殊主义”，在这种关系体系中道德和法律都得看所施加的对象与自己的关系而加以程度上的伸缩，一切普遍的标准都难于发生作用。
②参见：费孝通：《乡土中国》，三联书店1985年版。