香港特别行政区基本法起草委员会关于设立全国人民代表大会常务委员会香港特别行政区基本法委员会的建议

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四川省绵阳市人民政府办公室


于印发《绵阳市社会保险基金监督暂行办法》的通知
　
绵府办发[2007]38号


各县市区人民政府，各园区管委会，科学城办事处，市级各部门：

《绵阳市社会保险基金监督暂行办法》已经市政府审定，现予印发，请认真贯彻执行。

特此通知。



绵阳市人民政府办公室

二○○七年八月九日

绵阳市社会保险基金监督暂行办法



第一章总则

第一条为了加强对社会保险基金的监督，规范社会保险基金管理行为，确保社会保险基金的安全与完整，维护被保险人的合法权益，根据《中华人民共和国劳动法》及国家、省有关社会保险基金管理的政策法规，结合我市实际，制定本办法。

第二条本办法适用于我市辖区范围内社会保险基金监督的全过程。在本市辖区范围内实施社会保险基金监督必须遵守本办法。

第三条本办法所称社会保险基金，包括养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金、农村养老保险基金以及企业年金基金、企业补充医疗保险基金。

社会保险基金实行按险种分别建帐、分帐核算、收支两条线管理，专款专用，自求平衡，不得相互挤占和挪用。

社会保险基金属于参加社会保险的全体人员，任何组织或者个人不得利用任何手段调拨、侵占或者挪用。

第四条社会保险基金监督是指对全市基金管理情况和基金资产质量进行监督。市人民政府是社会保险基金监督的主体，其监督对象是：全市基金管理机构(基金经办机构)及其工作人员对基金的运作行为，即社会保险费代征单位的征收行为、社会保险经办机构的基金征收行为、管理行为、支付行为和财政专户的管理行为；执行国家各项社会保险法律、法规、政策的情况。

第五条社会保险基金监督以行政监督为主导，基金管理机构内控自律、稽核、自我监督为基础，社会监督为补充。

社会保险基金行政监督指市基金监督委员会、劳动保障局、财政局、审计局、监察局、人民银行进行的基金现场监督和非现场监督。

基金管理机构内控自律自我监督指社会保险经办机构内设的审计、稽核机构监督。

社会监督指社会各界对社保基金的监督。

第六条县级以上人民政府应当建立健全社会保险基金监督管理制度和安全责任制，其主要负责人对本行政区域内的基金安全负主要领导责任，各县市区社保经办机构为基金管理“第一责任单位”，保证社会保险基金专款专用。

社会保险基金行政主管部门、社会保险经办机构、社会保险费征收单位、社会保险基金财政专户管理机构应当按照“谁主管，谁负责”的原则，保证社会保险基金安全。

第七条县级以上劳动保障、财政、税务、审计、监察部门和人民银行分支行，应当在各自的职责范围内协同做好社会保险基金监督工作。

劳动保障行政部门负责本辖区内社会保险基金行政监督工作，负责对社会保险费代征单位、社会保险经办机构、社会保险基金财政专户管理机构征缴、支付和管理基金情况进行监督；对基金收入户、支出户及财政专户等各类社会保险基金银行账户进行监督检查；对社会保险待遇申领、审批情况进行监督检查。

财政部门负责对社会保险基金财务、会计制度执行情况进行监督，对基金收入户、支出户及财政专户基金管理情况进行监督。

税务部门负责对社会保险费的代征收情况进行监督检查。

审计部门负责对社会保险基金征缴、支付和管理情况进行审计监督，对基金收入户、支出户及财政专户基金管理情况进行审计。

监察部门负责对相关部门履行职责情况进行监督检查，严肃查处社会保险基金中的贪污、挤占、挪用等违纪违规行为，依纪依法追究相关单位和人员的责任。

人民银行各分支行负责严格按照有关规定加强对基金帐户的开立和使用情况的监督检查。

第八条社会保险基金财务报告、账簿、凭证等有关会计资料应当真实、完整，并按规定进行保管。

社会保险经办机构、社会保险费代征单位和财政部门应当定期相互核对社会保险基金收支情况，即社保经办机构和社会保险费代征单位要每月核对社保费代征情况；财政部门和社保经办机构应每月核对财政专户余额情况，保证社会保险基金收支情况账表、账账、账实相符。

第九条社会保险经办机构、社会保险费代征单位、社会保险基金财政专户管理机构应当建立健全社会保险基金管理内部监控制度，做好防范风险工作。社会保险经办机构应当建立《经办机构内控制度》，防止经办人员发生贪污挪用行为；建立健全社会保险待遇申领、审核制度，防范和依法纠正、查处欺骗、冒领社会保险金的行为。

第十条社会保险经办机构应当公开社会保险登记、待遇申领的手续和程序以及享受社会保险待遇条件等社会保险信息。

社会保险经办机构应当每年至少向被保险人发送一次基本养老保险、基本医疗保险个人账户通知单。社会保险经办机构应当每年定期向社会公告社会保险基金收支情况，接受社会监督。

第二章社会保险基金监督

第十一条社会保险基金监督应遵循客观、公正、合法、效率的原则。

第十二条社会保险基金监督包括以下内容：

(一)贯彻执行国家、省、市社会保险基金管理法律、法规和政策的情况；

(二)社会保险基金管理机构内部监控制度建立和执行情况；

(三)社会保险基金预决算执行情况，有无挪用社保基金平衡财政预算行为；

(四)社会保险基金实行收支两条线及纳入财政专户管理的情况；

(五)社会保险基金的核定、收缴、支付、上解、下拨、存储和调剂情况；

(六)社会保险基金在国有商业银行开户及存款计息情况；社会保险经办机构、财政部门、国有商业银行管理的社会保险基金期末余额情况；

(七)基金管理或经办机构有无将社会保险基金用于购置固定资产和风险性投资的情况；有无截留、减免、挤占、挪用、贪污社保基金行为；

(八)社会保险经办机构主要负责人离任时，对其负责的社会保险基金管理使用情况进行审计；

(九)基金借款归垫情况；

(十)其他有关社会保险基金情况的监督。

第十三条社会保险经办机构要对社会保险基金管理使用情况进行经常性的内部监督，及时与财政部门对帐，并将发现的问题及时报劳动保障行政主管部门。

同级和上级劳动保障行政部门要对社会保险基金管理使用情况(包括社会保险基金收入户、社会保险基金支出户、社会保险基金财政专户以及其他与社会保险基金有关的帐户收支和结余情况)进行经常性的监督检查。

第十四条社会保险基金监督方式包括现场监督、非现场监督和临时抽查。

第十五条现场监督是指监督机构对被监督单位社会保险基金管理使用情况的实地检查。现场监督分为定期监督、不定期监督和按规定受理的举报案件查处。实施现场监督按下列程序进行：

(一)根据工作需要组成现场监督小组，确定监督项目及监察内容，制定监督方案，并在实施监督前3日发出《现场监督通知书》通知被监督单位；

(二)检查组按现场监督通知书确定的时间进驻被监督单位，出示有效证件。检查组应向被监督单位说明检查依据、目的、内容、范围、时间等，要求被监督单位介绍有关情况，提供有关文件、资料和其他事项。被监督单位应主动配合，全面提供与检查事项相关的资料，真实反映有关问题，并根据监督人员要求，就其真实性、完整性作出书面承诺。

(三)现场监督人员运用观察、询问、记录、计算、复核、复制、分析等方法，审查被监督单位的银行开户、会计凭证、会计账簿、会计报表、业务台帐、统计报表，查阅与检查事项有关的文件、资料、合同，检查现金、存款、有价证卷，向有关单位和个人进行调查，并取得有关证据。

(四)现场监督结束时，检查组应向被监督单位通报情况，听取被监督单位意见和建议。检查组根据现场监督工作底稿和有关法规、政策和资料，综合分析检查情况，在7个工作日内提出现场监督报告，并送被监督单位征求意见。被监督单位应在收到报告10日内提出书面意见。逾期未提出书面意见的视为无异议，监督人员应予以注明。检查组根据反馈回的意见出具基金现场监督报告，被监督单位应在收到基金现场监督报告30日内就整改情况书面回复检查组。

第十六条非现场监督是指监督机构对被监督单位报送的社会保险基金监督报表和有关数据资料进行的检查、分析。非现场监督分为常规监督和专项监督。常规监督通过被监督单位按监督机构的要求定期报送基金监督报表进行；专项监督通过被监督单位按监督机构的要求报送专项数据资料进行。在非现场监督过程中发现被监督单位存在严重违法违纪问题的，应实施现场监督。监督机构实施非现场监督依照下列程序进行：

(一)根据监督计划和基金监督报表要求，确定非现场监督目的及监督内容，提出定期报送数据或专项报送数据的范围、格式、报送方式及时限，通知被监督单位：

(二)审核被监督单位报送报表的数据，对不符合要求的数据，应要求被监督单位补报或重新报送；

(三)分析被监督单位报送报表的数据，评估社会保险基金管理状况及存在的问题，写出监督报告。

第十七条对现场监督或非现场监督中存在问题并需要改进的被监督单位，由劳动保障行政部门提出监督处理意见。

监督机构对被监督单位执行监督处理意见的情况，应当进行监督。

临时抽查可采取不提前通知或其他形式。

第十八条基金监督机构对在监督中发现的问题要及时处理，并有针对性、有重点地实施专项监督。

(一)发现管理薄弱环节和漏洞，应当及时督促加以弥补，避免发生基金管理风险，防患未然。

(二)在基金管理风险发生过程中要采取措施加以制止，避免基金损失；

(三)对基金管理已发生的风险，如挤占挪用等及时进行查处并督促限期归垫。

第三章基金监督机构及

其监督人员职权

第十九条为加强社会保险基金监管力度，成立绵阳市社会保险基金监督委员会，负责统筹、协调、指导全市的社会保险基金监督工作。市社会保险基金监督委员会主任由市政府领导担任，成员由市政府有关职能部门负责人、缴费单位代表、被保险人代表和有关专家组成。(名单附后)

市社会保险基金监督委员会办公室设在市劳动保障局，具体负责社会保险基金监督、协调等事项。

第二十条监委会的主要职责：

(一)统筹全市的社会保险基金监督工作，督促落实社会保险基金安全责任制；

(二)统筹、协调、指导社会保险基金监督部门对全市社会保险基金管理经办机构(包括社会保险经办机构、社会保险费征收单位、社会保险基金财政专户管理机构等，下同)的监督工作；

(三)召开监委会会议，听取社会保险基金监督部门的工作报告，研究审定社会保险基金管理、监督工作中的重大事项，并督促有关部门处理；

(四)依法组织对社会保险基金征收、支付、结余和运营等情况的监督检查，也可委托中介机构进行审计调查；

(五)公布社会保险基金管理和监督情况；

(六)组织协调全市社会保险基金管理使用中的重大违法违纪案件调查；

(七)承办市政府交办的其它事项。

第二十一条社会保险基金监督机构及其监督人员在履行职责时，享有下列权利：

(一)要求被监督单位提供或报送社会保险基金预算和财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告，以及其他与社会保险基金管理有关的资料；

(二)查阅被监督单位与社会保险基金有关的会计凭证、会计帐薄、会计报表，以及其他与社会保险基金管理有关的资料；

(三)就监督事项向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料；

(四)对被监督单位隐匿、伪造、变造会计凭证、会计帐薄、会计报表以及其他与社会保险基金管理有关的资料的行为予以纠正或制止；

(五)对被监督单位转移、隐匿社会保险基金资产的行为予以纠正或制止；

(六)对被监督单位违反社会保险基金管理法律、法规的其他行为予以纠正或制止。

第二十二条社会保险基金监督机构实施监督时，应当由3个以上监督人员共同进行。

第二十三条社会保险基金监督机构及其监督人员在履行职责时，应当忠于职守、秉公执法、清正廉洁、保守秘密。

第二十四条社会保险基金监督机构应当制定社会保险基金监督工作计划，定期收集和分析社会保险基金征收、管理、使用情况，针对问题提出政策；组织对全市基金监督管理人员的业务培训。

第二十五条各级社会保险基金经办机构在基金监督方面应当履行下列职责：

(一)搞好社会保险基金的稽核、内审、自查自纠；

(二)配合有关行政监督、审计部门搞好社会保险基金执法检查、现场监督，为开展非现场监督提供真实可靠的数据；

(三)抵制并纠正挤占挪用社会保险基金等违规违纪行为。

第四章受理举报和责任追究

第二十六条公民、法人和其他社会组织就社会保险基金收支、管理方面的违法违纪行为的检举、控告，劳动保障行政部门应当受理。

县级以上各级人民政府劳动保障行政部门负责社会保险基金监督的机构具体承办举报受理和办理工作。

第二十七条劳动保障行政部门应当开设社会保险基金监督电话，向社会公布监督电话号码、传真号码、通讯地址、邮政编码和受理举报的范围，并为举报人提供其他便利条件。任何单位和个人不得以任何借口压制或打击报复举报人。

第二十八条社会保险基金监督机构受理当面举报，应当做好笔录。受理电话举报，应当如实记录。受理电报、传真、信函和其他书面形式举报，应指定专人拆阅、登记。对不属于受理范围的举报，监督机构应当告之举报人向有受理权的单位反映，或者将举报材料及时移送有处理权的单位。

第二十九条凡符合受理范围的举报，社会保险基金监督机构应当自受理之日起30日内办结。情况复杂的，可以适当延长，但最长不超过60日。

第三十条被监督单位有下列行为之一的，由社会保险基金监督机构责令改正；拒不改正的，由社会保险基金监督机构及时移送纪检、监察部门，根据相关规定对其主要负责人和直接责任人给予处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。即：

(一)截留、挤占、挪用、贪污社会保险基金；

(二)擅自增提、减免基金的行为；

(三)未将社会保险基金收入(含利息收入)及时存入财政社会保险基金专户并足额入帐；

(四)在社会保险基金中列支工作经费；

(五)随意扩大社会保险基金开支范围和项目标准；

(六)拒绝、阻挠监督人员进行监督的；

(七)拒绝、拖延提供与监督事项有关资料的；

(八)隐匿、伪造、变造、毁弃会计凭证、会计帐薄、会计报表以及其他与社会保险基金管理有关资料的；

(九)报复、陷害监督人员或举报人员的；

(十)其他违反社会保险基金管理的行为。

第三十一条不符合享受社会保险待遇条件，骗取社会保险金的，由社会保险经办机构责令退还；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第三十二条监督人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由监督人员所在单位行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

第五章附则

第三十三条本办法自发布之日起施行。


附件：

绵阳市社会保险基金监督委员会成员名单



主 任： 左代富市委常委、常务副市长

副主任： 梁海洲市政府副秘书长

苗平市劳动保障局局长

成 员： 江陵市财政局局长

赵志强市监察局局长

刘清华市审计局局长

廖风华市人民银行行长

贾智艳市总工会副主席

陈和平市国税局局长

高宇市地税局局长

许建康市社保中心主任

刘登元市就业中心主任

张正贵九洲集团董事长(缴费单位代表)

张彬美乐集团董事长(缴费单位代表)

李德才404医院主任医师(专家代表)

王开桂参保人员代表

陈素芳参保人员代表

冯梅市劳动保障局财务科长

　　环境侵权行为因其特殊性，举证责任也有别于一般侵权行为，其主要差别在于环境侵权的受害人难以按照传统的举证责任制度来举证，进而使其自身权利难以得到有效救济。本文从合理分配环境侵权举证责任，平衡环境侵权行为中双方当事人利益的角度出发，研究分析我国环境侵权行为的举证责任分配所体现出的公平正义价值。

　　一、举证责任分配的理解及意义

　　民事诉讼中的举证责任，又被称为证明责任，是指法律要求诉讼当事人对自己主张的事实，应当提供相应的证据予以证实。完整的举证责任应包括两个方面内容，即提出证据的责任和说服责任。一方面，从行为意义上，当事人为避免败诉风险，对其主张事实需提供证据进行证明；另一方面，从结果意义上讲，即使当事人对其所主张的事实进行了证明，但该待证事实最终也是真伪不明，也应承担裁判上的不利后果。

　　举证责任是民事诉讼证据制度的核心，举证责任的分配是指在按照一定的标准，将事实真伪不明的败诉风险，在双方当事人之间进行分配，平衡双方当事人之间的诉讼风险。民事诉讼法第64条第一款规定：当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”。也就是学者们归纳的“谁主张，谁举证”的一般性举证责任分配原则，一般认为，民事诉讼中的主体是平等的，因此，所承担的举证责任也应该平等。如果仅从字面分析，该条仅是在行为意义对举证责任进行了规定，因此在后续出台的《关于适用若干问题的意见》、《关于民事诉讼证据的若干规定》等司法解释中，对民事诉讼举证责任分配做出了更为细化和深入的规定。从上述法律规定的内容来看，我国已经形成了以法律要件分类说为基础的举证责任分配规则体系。即：凡主张权利发生的当事人，需就构成该权利发生的法律要件事实负担举证责任；凡主张该权利消灭、障碍、制约的当事人，也应相应的就构成该法律要件事实承担举证责任。具体到侵权行为中，可以归纳为以下几个方面：侵权行为、损害事实、加害人过错、损害事实与行为人之间的因果关系。双方当事人也应该围绕以上有争议的法律要件事实进行举证。

　　与一般性的“谁主张、谁举证”的举证责任分配制度相对应的是举证责任倒置规则。随着社会、经济、科学的不断发展，产品质量、医疗、高度危险作业及环境污染等等纠纷的产生，让法律人们越来越感觉到了“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则的不足。因为让缺乏专业知识、无信息来源、无经济实力的受害人承担上述种种纠纷的举证责任，就会使他们陷入因举证不能进而承担权利救济无望的后果，而这显然有悖于举证责任分配所遵循的公平正义原则。举证责任的倒置，是指将依据法律要件分类说应当由主张权利的一方当事人负担的证明责任，改由否认权利的另一方当事人就法律要件事实的不存在负担举证责任，通俗来讲，就是“我主张，你举证”。在侵权诉讼中，按照法律要件分类说，本应当由主张赔偿请求权的原告负证明责任，但在举证责任倒置的语境中，否认损害赔偿请求权的被告就需要对自身无过失、对原告所受损害与自己的违法行为无因果关系承担举证责任。

　　二、环境侵权行为的特性分析

　　与一般侵权行为相比，环境侵权行为有其特殊性与复杂性，这也要求在环境侵权案件中的举证责任分配，需与一般侵权行为有所区别。

　　第一，环境侵权行为具有间接性与复杂性。区别于一般侵权行为，环境侵权的侵权责任人、侵权行为，均具有一定的隐蔽性。环境侵权人并非直接对受害人实施侵权行为，而是通过环境来影响。因此，受害人的权利即便受到了侵害，也并不能直接迅速的找出实施侵权行为的行为人，并且，随着经济的不断进步，科学的不断发展，许多侵权行为并非单独的对受害人造成影响，受害人的权利受损原因是多方面的，是综合性的，侵权人与侵权行为隐蔽性更强。

　　第二，环境侵权行为的损害结果难以确定。一方面，环境侵权行为造成的损害范围往往特别大，涉及受害人较多。如酸雨致害，渔业污染等；另一方面，环境侵权行为的结果相当大一部分都有潜伏性与持续性的特点。如污染物的排放可能并不会立即对环境、对受害人造成影响，具有很强的潜伏性。同时，即便是立即产生影响，侵权行为人停止了侵害，但损害后果也并不会因此而停止，环境污染造成的损害，会在不知不觉中长时间影响受害者。

　　第三，环境侵权行为的主体关系具有不对等性。在环境侵权中，致害方与受害方的地位、经济实力和社会影响力的能力都有差距，传统民法中的平等性在环境侵权行为中难以达到法理上的一致。再者，相对于致害方而言，受害方是弱者，从基于保护弱者的公平正义理念出发，也需要我们在举证责任分配上对受害方有所考虑。

　　综上三点，《中华人民共和国侵权责任法》第66条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。也就是说，正式以法律的形式明确了在环境侵权民事诉讼的举证责任实施倒置。

　　当然，我们也应当看到，这种举证责任倒置，转移的只是部分要件事实，而不是全部。就损害事实及损害后果，原告仍需承担举证责任。只有完成了这些证明责任后，被告拒不承担法律责任就需举证证明存在上述免责事由及其行为与损害事实之间不存在因果关系。

　　三、环境侵权举证责任分配的特点及原因分析

　　前文已经讲过，一般侵权行为案件中，当事人需要就侵权人的侵权行为、主观过错、受害人的损害结果及加害行为与损害后果之间的因果关系这四大要件进行证明。具体来说，我国环境侵权行为举证责任的分配特点有以下几个方面。

　　（一）环境侵权行为适用无过错责任原则

　　因环境侵权行为的特殊性，我国以及世界多数国家，都将环境侵权行为作为一种结果责任，不考虑侵权人的主观方面，即“有损害有责任，无损害无责任”。环境侵权行为受害人的损害事实既已发生，就可以推定加害人有责任（二者当然需要有因果关系），加害人无过失的理由对其承担责任无影响，其不得以“无过错”来进行免责抗辩。这也符合社会实质公平正义的追求。因此，在环境侵权行为案件中，我们可以不必考虑侵权人的行为是否有过错，只要具备一般侵权行为的其他三个要件，侵权人就需要承担侵权责任。也就是说，当事人只需就剩下的三个方面在举证责任内进行分配。

　　（二）环境侵权行为中的侵权行为举证责任由受害人承担

　　向环境排放污染物，本身并不必然具有违法性与可责性，因为社会经济的发展，使得污染行为成为了一种客观存在，只有污染行为在法律、制度规定的许可范围内，其本身并不具有可诉性。因此，受害人就侵权行为起诉，需要就存在该侵权行为进行举证，因为如果将这一责任转移给侵权人，势必会造成众多企业疲于应诉，消耗社会资源。当然，侵权人也可以对自己没有侵权行为提出证据，证明自己并非适格被告。

　　（三）环境侵权行为中因侵权行为造成的损害后果由受害人承担

　　侵权行为造成的损害后果，分为经济上的与非经济上的，经济上的包括对人的生命、健康、财产造成的直接损失，非经济上的包括对人的正常生活、学习造成的妨害及精神上的伤害。从一般侵权行为的举证责任来看，受害人在起诉时，就需要有具体的诉讼请求，这就需要通过对自身所受损害的范围、程度、具体数额及计算方式进行举证。

　　（四）环境侵权行为中损害后果与侵权行为之间的因果关系由侵权人承担

　　 一般侵权行为中，受害人除了证明损害后果和侵权行为的存在外，还需要对二者之间的因果关系进行举证，这也是整个证据链条中最为重要的一环。在一般侵权行为中，二者之间的因果关系并不难锁定。但是在环境侵权行为中，要明确二者的因果关系，对于普通的受害者来说，确实存在困难。前文已经提到，环境侵权行为本身就具有隐蔽性与持续性，而环境侵权中的因果关系中，原因行为还往往具有复杂性与综合性，一因多果，多因一果的情形时有发生，并且局限于现阶段的科学水平，有些侵权行为与损害结果之间的因果关系，还有可能不能全面正确的认识。加上主体之间的不对等性，无形中加大了受害人承担举证不利进而败诉的风险，导致权利救济不能。以上几个方面的特点，决定了环境侵权因果关系的认定，适用传统意义上的因果关系举证分配明显不妥。正基于此，《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第74条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条、《中华人民共和国侵权责任法》第66条均对环境侵权行为的因果关系举证责任进行了倒置的分配。

　　四、我国环境侵权行为举证责任分配存在的问题

　　（一）、有关因果关系的责任倒置规定太过单一

　　因果关系到底应该由谁来承担举证责任是由法律预先设定的举证责任分配规则所决定。在环境侵权行为举证责任倒置的问题上，加害人承担的举证责任范围包括：具有法律规定的免责事由；实施的侵权行为与损害结果之间无因果关系。如果加害人对上述两项内容不能提供充实的证据加以证明，则承担对其举证不利的后果。反之，受害人仅需证明存在环境侵权行为和损害后果，至于二者是否存在因果关系，不在其考虑之列。