农业主导品种和主推技术推介发布办法
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农业主导品种和主推技术推介发布办法
农业主导品种和主推技术推介发布办法
农科教发[2004]10号
各省、自治区、直辖市农业（农牧、农林）、农机、畜牧、兽医、农垦、渔业厅（委、局、办），新疆生产建设兵团农业局：
为贯彻落实《关于推进农业科技入户工作的意见》精神，加强对农业技术推广工作的指导，推进建立科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人的工作机制，引导广大农民选择优良品种和先进适用技术，发挥科技对粮食增产、农业增效、农民增收的支撑作用，逐步规范农业主导品种和主推技术推介发布工作，我部制定了《农业主导品种和主推技术推介发布办法》，现印发你们，请结合实际贯彻落实。
附件：农业主导品种和主推技术推介发布办法
二〇〇四年十二月十三日
农业主导品种和主推技术推介发布办法
第一条为加强对农业技术推广工作的指导，推进建立科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人的工作机制，引导广大农民选择优良品种和先进适用技术，发挥科技对粮食增产、农业增效和农民增收的支撑作用，制订本办法。
第二条农业部每年定期推介发布农业主导品种和主推技术信息。
主导品种是指增产潜力大、适应性广、抗性强、品质优、产量高的品种；主推技术是指促进优质高产、节本增效、防灾减灾以及环境保护方面的成熟技术。
第三条主导品种和主推技术推介发布工作，坚持实事求是，公开、公平、公正的原则。
第四条推荐、遴选与发布程序：
（一）农业部每年4月向各省、自治区、直辖市（以下简称“省”）农业（农牧、农林）、农机、畜牧、兽医、农垦、渔业厅（委、局、办）及新疆生产建设兵团农业局（以下统称“农业行政主管部门”）征集次年推介发布的农业主导品种和主推技术。
（二）在基层推荐和评选的基础上，各省农业行政主管部门于6月底以前将推荐材料报送农业部相关行业司局，抄送科技教育司。
（三）农业部相关行业司局组织专家遴选评审，于7月底以前将遴选结果送科技教育司汇总审核，8月底以前由农业部推介发布次年的主导品种和主推技术信息。
第五条本办法推介发布的主导品种和主推技术范围：
（一）主要农作物和牧草良种及先进、适用、高效的综合栽培技术及病虫害防治技术。
（二）主要畜禽水产良种及其科学饲养与疫病综合防治技术。
（三）重要名特优新品种及其种养技术。
（四）先进适用的农业机械化与农业产业化关键技术。
（五）有利于农业资源循环利用和生态环境保护等可持续发展的适用技术。
第六条所推荐的品种和技术应该有较强的区域适应性，并符合下列条件：
（一）农作物、牧草、畜牧、水产等新品种、新组合须经全国或省级品种审定（鉴定）机构审定（鉴定）。获得品种权的农作物品种在同等条件下优先推荐。
（二）农、牧、渔、农机、农村能源和农业环保方面的技术，获得国家或部(省)级鉴定（或认证）。
品种和技术推荐材料应包括名称、适宜区域、栽培及技术要点、所有者等详细内容。同一个品种或同一项技术下一年度可重复推荐。
第七条各推荐单位负责人和技术（品种）持有者对所推荐技术（品种）信息的真实性负责。
第八条推介发布的主导品种和主推技术应优先列入国家和省的推广计划。
第九条各地要及时通过广播、电视、报纸等新闻媒体和以挂图、光盘及现场观摩等方式对主导品种和主推技术进行广泛宣传和推介。
第十条各省农业行政主管部门可参照本办法制定本省的农业主导品种和主推技术推介发布办法，并报农业部备案。
第十一条禁止在推荐、遴选、发布主导品种和主推技术过程中以任何名义收取费用。
第十二条本办法自二〇〇五年三月一日起施行。
第十三条本办法由农业部负责解释。
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论无权处分的物权理论基础
孙 毅
目 次
一、无权处分与区分原则
（一） 确立区分原则是妥当处理无权
处分的基础。
（二） 我国立法上的困惑--无权处分
的后果究竟落在那里
二、无权处分与抽象原则
（一）移植或放弃
（二）公示效力核心模式下的无权处分
三、结论
论无权处分的物权理论基础
孙毅
无权处分是经济生活中常常发生的现象，对无权处分加以法律调整时，涉及复杂的多方法律关系，其法律规范的构成，踞于债权法与物权法的结合之点，直接反射出一国民法典植根的法理基础的要求，是民法中的一个重要课题。近年来，我国学术界对物权法的一系列基础性原则问题展开了争鸣，但对许多重要的法律原则问题尚未达成共识。而无权处分问题的研究恰恰需要一个理论平台作为基础，因此本文从探讨无权处分的若干理论基础着手来研究无权处分的法律构造。
一、无权处分与区分原则
区分原则是指将物权变动和原因行为的构成要件相区别的原则。区分原则又叫分离原则，在德国，区分原则是其民法物权体系中最基本的原则之一。我国研究德国物权法的学者对该原则有很高的评价，认为分离原则的建立不但符合物权为排他权而债权为请求权的基本法理，而且被民法实践证明是一条分清物权法和债权法的不同作用范围、区分当事人的不同法律责任的行之有效的原则。①根据萨维尼的物权行为理论，交付也是一个契约。物权有自己独特的设立、变更和终止的法律根据，即：“合意”。该概念是德国民法专门创造的，目的在于将它与债权中的合同明确地区分开来。②这样，在一个买卖过程中，除了当事人间的买卖合同行为之外，还必须有一个转移标的物所有权的合意以及一个移转价金所有权的合意，才是一个能产生物权变动的完整交易过程。这样就有了两种不同性质的法律行为：一个是使当事人间产生转移标的物的给付义务的合同行为称作“债权行为”，在不同的对称下又叫做“原因行为”、“负担行为”；另一个是使标的物所有权发生转移的法律行为，称作“物权行为”、“处分行为”。
（一） 确立区分原则是妥当处理无权处分的基础。
从某种意义上说，探讨无权处分正是利用了德国法的概念工具的。与区分负担行为与处分行为相反的情形是，在法国或日本，物权变动被视为合同的直接效力，即所谓的意思主义立法。法国民法典第711条规定，“财产所有权，因继承、生前赠与或者遗赠，以及因债的效力，取得与转移。”第1583条规定，“当事人一经对标的物与价金协议一致，即使标的物尚未交付，买卖即告完全成立，且买受人对出卖人依法取得标的物的所有权。”这是法国民法典关于买卖合同与所有权变动关系的一般规定：买卖合同成立，所有权转移，不需交付。因此，法国民法典不存在区分原则，也就没有独立于合同之外的的处分行为。立法上是否以区分原则来安排债权效力与物权变动的关系对无权处分的影响很大。甚至在什么是处分行为这个基本问题上都会发生根本分歧。王泽鉴先生曾对处分的概念做过分析，认为其意义有广狭之别：最广义之处分，包括事实上及法律上之处分。广义之处分，仅指法律上之处分而言。狭义之处分，系指“处分行为”而言。③在不采区分原则的意思主义立法中，处分包含于合同行为之内。无权处分是指无处分权的人通过合同转移特定物所有权的行为。就他人之物订立买卖合同，即使尚未交付标的物或尚未办理登记手续，也属处分。处分行为无法从合同中独立出来。
处分行为和负担行为不加分离，涉及无权处分的场合，会产生理论上的不协调。这种不协调表现为：债的产生和物权变动的发生是同一个法律事实的效力。但是，因无权处分而使债的效力不发生，在某些场合殊不合理。若仅认为不发生物权变动的效力，那么等于赋予了债的效力与物权变动以不同的构成要件，这就违反了意思主义的逻辑。
以采取意思主义立法的法国为例。由于不存在负担与处分的分离，有无处分权在某种意义上影响到了合同的效力。物权变动于合同生效时完成，无需登记或交付。处分权利的行为是在订立合同的过程中完成的，所以，出让人有无处分权成为合同能否生效的要件。纯从理论上推导的话，处分他人之物而无处分权，其结果自然是因要件的欠缺而产生对合同效力的否定结论。法国民法典第1599条规定，“出卖他人之物，无效；买受人不知出卖物属于他人时，出卖他人之物得引起损害赔偿。”即直接体现了这一逻辑。但是实践中对于出卖他人之物不能一概否定合同的效力使合同无效，也不能使物权依欠缺处分权的合同意思表示而转移，所以产生了理论上的不协调。学者采用法解释的方式对该条适用作了修正与限制。认为“第1599条关于买卖合同无效的规定，原因在于买卖合同直接引起所有权变动。所以，如果买卖合同不直接发生所有权转移，就不适用该条的规定。买卖合同只确立所有权转移的义务时，出卖人无所有权，不影响买卖合同本身效力。出卖他人之物时，如果所有权不直接通过买卖合同转移，不管是所有权转移需通过种类物的特定化，还是出卖人通过合同使自己负有义务向买方转移缔约时属于他人之物，买卖合同都有效。”①而且，“当今统治说认为，此处‘无效’乃是相对无效。”“只有买受人才可以主张买卖合同无效，或者追认买卖合同有效。这与德国法中的可撤销性相类似。”②按法国当今观点，出卖他人之物，要么不适用第1599条，那么合同有效；要么适用第1599条，买卖合同相对无效，买受人可单方决定买卖合同有效，以使出卖人承担契约责任，也可主张买卖合同无效，以使出卖人承担缔约责任③。其结果实质上是要求对个案一一考察合同双方的意思表示，以判断是否包含使物权直接发生变动的愿望。判断的结果在于买受人是否享有和是否行使撤销权。但对出卖他人之物的合同能否引起所有权移转没有明确结论。虽然这种解释以牺牲立法主义为代价，但仍然没能换来理论上的一贯性，其原因在于立法上不区分负担与处分的不同要件与效力。个案判断的妥当性毕竟不能代替理论上的协调性。
在日本，物权的变动无需交付或登记作为形式。依据《日本民法典》第176条的规定：“物权的设定及移转，只因当事人的意思表示而发生效力。”因此属于意思主义立法。《日本民法典》第176条在只要意思表示即可转移所有权这一点上，究竟是指债权性的意思表示抑或物权性的意思表示呢？由于不明确，所以有学者认为是指物权合同，被称为独立性肯定说。认为“以严格区分物权和债权为前提，把第176条中的意思表示看作是物权的意思表示，这无论从体系上还是逻辑上来看，都是妥当的。”④否认说则认为物权的意思表示如果要独立存在，需要有别于债权的意思表示的特征。由于日本民法没有采用形式主义，因此将两者区别开来没有什么实际益处。⑤但该法第560条规定：“以他人权利为买卖标的时，出卖人负取得该权利并移转于买受人的义务。第561条规定：“于前条情形，出卖人不能取得其卖掉的权利并移转于买受人时，买受人可以解除契约。但是，如果买受人于契约当时，已知该权利不属于出卖人，则不得请求损害赔偿。”说明在特定场合下，立法上仍然区分了债的发生和物权变动的不同效力。学说上只能把这种区分当作意思主义的特例，而不能作为一项区分原则。“认为特定物所有权的转移时期，只要法律上没有障碍，原则上应该是合同成立之时。”①买卖他人之物时，不产生所有权转移的效果，但卖主将他人所有的特定物出售并取得该物的所有权后，如果没有同买主转移所有权的时期、方法方面的特别约定，该物的所有权即使没有任何意思表示，也应理解为卖主在取得所有权的同时将所有权转移给买主，这是由于失去了法律障碍的缘故。②产生特例是由于：一方面，在法律观念的价值取向上无权处分一直被法律否定评价，但具体到制度层面若坚持意思主义的逻辑，无权处分特定物的合同行为若得使物权发生变动，等于肯定了无权处分，将构成对权利人的危害；反之，无处分权势必成为否定合同全部效力的根据，亦不合理。但在采取区分原则的形式主义立法上，合同行为本身只产生交付标的物转移所有权的债的负担，并不直接危害权利人的权利，也就没有理由否定合同的效力。产生特例往往可以说明理论架构中存在某种不适应需要的成分。
无论法国或日本，采意思主义立法的国家对待无权处分的问题时，都表现出某种“区分”的特例。可见“区分”是解决无权处分的关键一环。意思主义立法与德国形式主义立法在“区分”问题上的不同在于：德国形式主义立法以区分为原则，区分的是债权行为与物权行为；意思主义立法以区分为例外，区分的是合同的债的发生效力和物权变动效力。而且，这种区分并不使物权变动建立在一定的“形式”基础之上。无论哪种“区分”，都力图实现这样的一个目的：使处分权的有无不致影响到合同的债法效力。
（二） 我国立法上的困惑——无权处分的后果究竟落在那里
在我国无权处分的后果究竟落在那里，梁慧星先生负责的课题组提交的《中国物权法草案建议稿》第7条与我国《合同法》第51条、第132条给出的是不同的答案。《中国物权法草案建议稿》第7条规定了物权变动与其原因行为的区分原则。该条规定：“以发生物权变动为目的的原因行为，自合法成立之时生效。在不能发生物权变动的结果时，有过错的当事人应当承担违约责任。”③也即：合同效力不因物权变动不能发生而受影响，使原因行为和物权变动的成立要件和效力得以分开。而我国《合同法》第51条的规定是：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”据此可以得出如下两个判断：这里所讲的合同不是指物权合同；④无处分权的人处分他人财产，未经权利人追认或者无处分权的人订立合同后没能取得处分权的，该合同不生效。与之相应的，《合同法》第132条规定：“出卖的标的物，应当属于出卖人所有或者出卖人有权处分。”《中国物权法草案建议稿》虽然没有规定“有处分权”是物权变动而非原因行为的要件，但这是区分原则的固有之意。《合同法》第51条的规定显然并不是建立在区分原则的基础之上的。
无处分权则合同无效在制度安排上是不合理的。首先，这是一个价值取向上的错误。无权处分的制度价值在于排除对物权人的侵害而非否定合同当事人间的意思自治。根据合同相对性原理，出卖他人之物的合同仅于合同当事人间发生债的效力。并不构成对物权人的侵害。虽然有学者主张合同法第51条、第132条的规定，“此与法国民法典第1599条的规定相同”。①但问题是在我国，物权变动不会基于合同效力直接发生，这与意思主义立法的“一体原则”不同。其次，干扰了合同当事人的意思自治。合同被当事人用以安排自己利益时是一个私人的领域，因无处分权就将合同无效的事实强加于当事人身上，可能违背当事人的意志。买受人为使合同有效就要确保出卖人有处分权，必然增加买受人交易成本，妨碍交易顺利进行。再次，这种制度安排与出卖人的转移标的物所有权的义务、权利瑕疵担保责任有内在的理论冲突。我国《合同法》第135条规定：出卖人应当履行向买受人交付标的物或者交付提取标的物的单证，并转移标的物所有权的义务。第150条规定：出卖人就交付的标的物，负有保证第三人不得向买受人主张任何权利的义务，但法律另有规定的除外。这两项条文规定的转移标的物所有权、保证无权利瑕疵的义务都是合同上的义务。发生无权处分时可追究出卖人的违约责任，正是这两项条文的功能所及。然而依据51条、132条，合同无效就不存在违约责任的问题。等于使转移标的物所有权的义务和权利瑕疵担保责任的功能落空。
产生这种理论上不协调的因素可能有诸多方面，其中“重大误解+路径依赖”可能是其中的重要因素。
误解之一：“无效”是较之“有效”更严厉的否定评价。这是一个习惯性的疏忽。与“有效”相比，“无效”似乎已经给出了否定的评价，但问题是这种“否定”毕竟不等于责任。“不鼓励无权处分就将合同视为无效”，这种简单的思维方式并非站在关怀合同当事人利益与自由的立场之上。而是反映出国家主义的视角。它不但没能产生“否定评价”的规范功能，反而牺牲了无过错方的利益。首先，合同无效使无过错方不能根据合同追究无权处分人的违约责任。有一种说法：在无权处分的处理上，否定合同的效力是重视保护权利人的静态利益；肯定合同的效力是侧重保护交易安全。实际情况恰好相反，合同无效使无权处分人免除了合同责任，是侧重保护无权处分人的利益；对保护权利人的权利却没有任何积极的影响。由于合同的相对性，合同效力不可能直接及于权利人，因此以否定合同效力来保护权利人的归属安全，在手段上不合目的性。其次，合同无效加重了当事人的举证负担。合同无效责任是过错责任，必须证明无权处分人有过错才能成立责任。合同责任则不需要证明违约方的过错。无权处分人于合同无效时，倘不被证明有过错即可不负责任，法律的天平再次向保护无权处分人倾斜。再次，缩小了赔偿范围。若因无权处分使合同无效，有过错的无权处分人只承担缔约过失责任。其赔偿范围只限于信赖利益的损失。德国法学家耶林在其著名的《缔约过失论》一文中，指出：“所谓契约无效者，仅指不发生履行效力，不是说不发生任何效力。当事人因自己过失致使契约不成立者，应对信其契约为有效成立的相对人，赔偿基于此信赖而产生的损害。”②信赖利益赔偿之结果，即如同契约未曾发生然。信赖利益与债权人就契约履行时所可获得之履行利益或积极利益，显然有别，履行利益赔偿之结果，契约即如同被履行然。①信赖利益赔偿只计算原告基于信赖合同有效已经支出的费用损失。使合同当事人的利益恢复到合同履行前的状态。但不计算预期可得利益损失，因此，理论上有“信赖利益不得超过履行利益的原则”。②这样就减轻了无权处分人的赔偿负担。总之，无效的处理方式牺牲了受让人的利益。没有起到否定评价的预期作用。
误解之二：否认独立的物权行为就认为物权变动是合同的当然效力。③在非物权行为模式下，我国《合同法》第51条的规定显然表现出这一理解。于是否定无权处分时，无权处分的后果落在合同上。这样，就与我国《民法通则》、《合同法》中关于交付或登记为所有权转移时期的规定相冲突。从我国实然法实证中可以发现，我国物权变动有赖物权公示的完成。既非法国意思主义立法，也非德国抽象主义立法。如果将这种模式归为瑞士折衷主义或奥地利 "名义与形式主义"容易产生分歧的话，宁毋不作这种类比。除非有充足的理由否定这种模式，否则该模式仍将作为我国探讨相关制度的现实的、共同的法律基础。一切法律规则的制定、移植，都必须尊重这一理论前提。立法主义的核心力量不能忽视。
路径依赖：无效处理似乎是欠缺法律要件的唯一的后果。立法上互相因袭，理论上未加区分。路径依赖源于一个传统：在国家意志主义之下，否定合同的效力仅依赖于主权者的权威，市民生活中缺乏意思自治的空间。无论立法者、行政法规规章的制定者、或者解释法律的法官们，都拥有评价当事人意思表示的权力，大量的合同被确认无效。④“法律上的否定评价等于一律无效”的认识，一旦成为习惯思维，就将产生巨大的惯性，最终形成集体无意识。所以，无权处分则合同无效，甚至欠缺物权变动要件也致使合同无效，并非自觉选择了立法主义，实乃一种惯性的驱使。
由于以往我国的法律思维中缺乏对物权变动与原因行为的区分，所以，无权处分的否定后果往往落在作为原因行为的合同之上，造成利益的扭曲。只有确立区分原则，才能分别实现不同法领域的规范价值，即：合同领域贯彻意思自治，避免国家主义的不当干预；物权变动领域贯彻保护他人利益，避免合同自由滥用。以合同调整合同当事人的利益关系，以物权变动的要件调整合同当事人与交易外部之人的利益关系。
二、无权处分与抽象原则
萨维尼在《现代罗马法体系》一书中论证了抽象物权契约的存在。“为了清偿债务而作的交付是一个真正的契约。所以如此，是因为交付具有契约概念的所有特征：一方面，它包含了占有的现实的移转，他方面也包含转移所有权的意思表示。唯在实际生活中，此项契约常被忽视，例如在买卖标的物的场合，一般人只想到债权契约，但却忘记交付之中亦含有一项与买卖契约完全分离，而以移转所有权为目的的物权契约。”①使物权合意独立于原因行为而存在，并具有无因性，即为抽象原则，其堪称德国法学的特色。
（一）移植或放弃
对待物权行为及无因性理论是移植还是放弃，一直是困扰物权立法的问题。在无权处分这一法学问题上也无法绕开这个理论前提。
从法律功能的角度去分析，抽象原则在解决“无权处分”问题时确有其价值。首先，由于抽象原则是以区分负担与处分两种不同的法律行为为理论前提的，所以，在解决无权处分方面不存在债权效力与物权效力混杂的障碍，是其优势。其次，无权处分的法律后果因抽象原则的承认与否而有不同。承认物权行为的无因性，第一受让人在其获得交付的原因行为无效时，仍可有权处分该物。如采有因性，这时的处分就成为无权处分。所以，无因性理论在观念上减少了无权处分情形。例如：基于买卖合同，乙从甲处获得标的物所有权，乙又将该标的物转让给丙。后甲乙间的买卖合同被认定无效或被撤销，但由于物权行为无因性原则，乙仍然取得所有权，所以乙将标的物转移给丙的行为仍属有权处分。若采有因性原则，这时就只能按无权处分处理。②再次，抽象原则具有维护物权变动连续性，保护交易安全的作用。此外，物权行为理论作为抽象思维的极致，具有解释论上的意义。
然而，仅从某一制度的法律功能分析尚不能得出应当移植的结论。因为这一抉择关乎到立法主义这一基础问题，不能不顾忌一国法律传统对法移植的影响。我国的物权变动制度并不以物权行为理论为基础。吸收抽象原则等于改变立法主义。所以抽象原则主张伊始便受到了来自于各方面的抵抗。这是法律情感上同质法的亲性与异质法的斥性的表现。法律的移植与法律理论的引入不同。前者是法律规范在制度层面上的融入，后者则仅是观念上的融入。法律理论的引入若不建立在法律规范的移植基础上，就只是一种解释论。若连同法律规范移植，那么就必须考虑诸法律范畴之间的协调性以及与一国法律传统的关系。目前，抽象原则作为一种法律理论的引入已经完成，但要上升为一种制度就必然否定我国现有的立法主义。笔者不主张这一由解释论到制度论的跨越。
首先，法律传统上，德国潘德克吞法学式的抽象思维并不被我国实务界普遍接受。与复杂化倾向相比我国更习惯于接受简化的理论。简单明了但却能达到相同法律功能的理论才是最需要的。从经济分析的角度，当制度达成的功能相同时，应选成本支出小的方式。择抽象物权契约理论颇具形而上的色彩，但它并没有使思考变得简单。基于无因性原则发生物权变动之后，仍然留下了复杂的债法上不当得利请求权问题。①抽象理论仅停留于形而上学的思考方法层面，虽嫌繁琐其弊尚小，若作为制度范畴，其繁琐性弊病甚大。对制度的大量解释、说明、培训、翻译考证工作需要付出成本。当事人也要为人为复杂化的制度付出制度利用成本。不动产交易当事人要将物权变动的意思表示制作成书面，形成物权合同。无因性规则造成的两次所有权移转②，带来了税收上的负担。
其次，法律的进化是一个渐变的过程。不能将法移植视同法律革命。成文法的生命之源在于体系与逻辑。所以，不是万不得已，法移植是不能以牺牲法律概念甚至法律体系为代价的。只要现有的法律资源能够实现规范功能时，就不必移植异质的法规范。异质法规范的移植甚至会带来观念的冲突。“一个源于错误的交付也是完全有效的”，合同无效也能发生物权变动的效果， 不符合我国的法律传统和一般的正义观念。很难被接受。
国家广播电影电视总局
广电总局关于印发加强法治政府建设工作规划的通知
11月11日，广电总局向各省、自治区、直辖市广播影视局，新疆生产建设兵团广播电视局，总局机关各司局、直属各单位发出《广电总局关于印发加强法治政府建设工作规划的通知》，通知说，为贯彻十七届五中全会精神，加快建设社会主义法治国家，加快建设法治政府和服务型政府，依照《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），结合广播影视实际，制定了《广电总局关于加强法治政府建设的工作规划》，已经总局局务会议审议通过，现印发给你们。请结合工作实际，认真贯彻落实。
广电总局关于加强法治政府建设的工作规划
贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义。加强法治政府建设是发展社会主义市场经济的必然要求，是促进社会公平正义的基本保证，是深化政治体制改革的重要方面，是政府建设和反腐败的重要举措。面对新形势、新任务、新要求，必须将加强法治政府建设贯穿于广播影视改革发展全过程，使广播影视工作始终有法律的支撑，始终有法律的保障，始终置于法律的监督之下。为进一步贯彻十七届五中全会精神，加强广播影视法治政府建设，根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）（以下简称《意见》），结合广播影视实际，制定本工作规划。
一、总体要求与基本原则
1、总体要求。当前和今后一个时期，认真落实依法治国基本方略，将贯彻落实《意见》的要求作为广播影视系统的重要工作，切实增强法治意识，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，树立正确的权力观和政绩观，全面推进依法行政，不断提高依法决策、依法管理、依法办事的能力，提高广播影视行政部门的公信力和执行力，建设法治政府、廉洁政府和服务型政府，为促进广播影视大发展大繁荣发挥更大的作用。
2、基本原则
--坚持党的领导，牢固树立法治意识、宗旨意识、大局意识、责任意识。通过法定程序把党和国家在广播影视领域行之有效的路线方针政策转化为法律制度，并在广播影视工作中全面贯彻实施。
--坚持把贯彻落实科学发展观贯穿于法治政府建设全过程。坚持以人为本，维护公平正义，依法决策、依法管理，切实保障和实现人民群众的基本文化权利，满足人民群众日益增长的精神文化需求。
--坚持改革创新、服务广播影视科学发展，以体制机制创新为突破口，积极稳妥地解决广播影视改革发展中出现的新情况、新问题，革除体制性、机制性障碍，为改革发展创造良好的法治环境。
--坚持从实际出发，在法治政府建设中把握广播影视发展的特点和规律，做到与广播影视实际需要相适应，规范管理与促进繁荣发展相统一。
--坚持积极推进与循序渐进的统一，既通盘考虑、统筹规划，又突出重点、分步实施，使立法、普法、执法、法律服务、执法监督检查等各项工作有机衔接，互为支撑，互相带动，共同推进。
3、规划目标。经过一段时间努力，使广播影视行政部门工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力明显增强，广播影视法律法规体系框架基本形成，广播影视制度建设质量显著提高，行政决策更加依法科学民主，行政执法更加公正文明，管理职责得以切实履行，政务公开得以全面推进，行政监督体系和问责制度更加完善，相关社会矛盾纠纷得到有效防范和化解，法治政府、廉洁政府、服务型政府建设进一步加强。
二、重点任务和措施
4、提高依法行政意识和能力。各级广播影视行政工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，切实提高运用法治思维和法律手段解决广播影视发展管理中的突出矛盾和问题的能力。树立正确的权力观、政绩观、利益观，依法律己、依法治权，坚持权为民所用，利为民所谋。要重视提拔使用依法行政意识强，善于运用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。
加强对各级领导干部的法制教育。完善领导干部学法制度，开展党组中心组集体学法、专题法律讲座等活动，各级广播影视行政部门党组（党委）中心组每年至少应安排一次集体学法。推行依法行政情况考察和法律知识测试制度。研究制定“六五”普法工作规划。按照分级负责、分类指导、讲究实效的原则，抓好重点普法对象、重点普法内容、重点普法工作。采取多种形式，加强广播影视公务员队伍的法治理念教育和业务能力培训。建立法律知识学习培训长效机制，将法制教育作为重要内容纳入公务员在职培训。各级广播影视行政部门要定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、广播影视法律知识轮训、新法律法规专题培训和执法业务培训。针对不同普法对象的实际需求，做好普法教材编写和普法平台建设。
5、切实加快广播影视立法工作。在广播影视立法工作中，要着眼于解决广播影视改革发展的深层次问题、推动发展方式转变、促进广播影视大发展大繁荣，集中力量加快推进广播影视重点立法项目。起草制定广播影视“十二五”立法工作规划。广电总局将积极配合全国人大、国务院法制办加快推进电影产业促进法、广播电视传输保障法制定工作；适时启动广播电视法制定工作；配合国家司法机关和有关部门，加强有关广播影视法律条款司法解释的制定工作。适时启动广播电视管理条例、电影管理条例、卫星电视广播地面接收设施管理规定、有线电视管理暂行办法、进口影片管理办法等行政法规的修订工作。围绕广播影视改革和发展中最急需解决的问题，进一步做好规章的制定和修改工作。支持鼓励改革实践基础好、立法条件成熟的地方先行出台广播影视地方性法规、政府规章，推动有立法权限地区的广播影视行政部门开展广播影视地方立法工作。借助其他国家层面的立法活动，积极反映并体现广播影视法治诉求。加强行政法规、规章解释工作。
6、努力提高制度建设质量。在广播影视立法工作中，要坚持依法科学民主立法，严格遵守法定权限和程序，切实提高立法质量，努力探索和把握广播影视立法工作的规律，增强制度、措施的可操作性。坚决维护法制统一，确保政令畅通。实行开门立法，广泛听取意见，提高立法透明度。除依法需要保密的外，行政法规和规章草案要公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况及其理由。建立健全专家咨询论证制度。积极探索开展立法成本效益分析、社会风险评估、实施后评估工作。
7、做好规章和规范性文件的清理。广播影视行政部门要严格按照《意见》及国务院有关文件的要求，做好广播影视规章、规范性文件的清理工作。坚持立“新法”和改“旧法”并重。对不符合经济社会发展要求，与上位法抵触、不一致或者相互之间不协调、发文不规范的规章、规范性文件，要及时修改或废止。要及时向社会公布废止的规章、规范性文件以及继续有效的规章、规范性文件目录。广电总局将每隔5年对广播影视规章清理一次，每隔2年对广播影视规范性文件清理一次，并向社会公布清理结果。
8、完善规范性文件制定、备案程序。各级广播影视行政部门要严格依法制定规范性文件。凡广电总局出台的规范性文件，需以广电总局名义发布，不得以司局名义发布。各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。除依法需要保密外，规范性文件都要向社会公开。广电总局将研究制定规范性文件制定和备案审查专门规定，逐步实现统一登记、统一编号、统一发布。广电总局和省级广播影视行政部门的政府网站应设立备案专栏，定期公布通过备案审查的规范性文件目录。
9、始终坚持依法科学民主决策。各级广播影视行政部门要按照《意见》的要求，完善议事规则，规范行政决策程序。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策之前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，并以适当形式反馈意见采纳情况及其理由。逐步推行重大决策听证制度。完善行政决策风险评估机制，凡是关系广播影视发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行风险评估，制定相应的化解处置预案。未经风险评估的，不得提交会议讨论、作出决策。
10、严格依法履行广播影视行政管理职责。各级广播影视行政部门要准确把握广播影视意识形态和产业双重属性，正确处理社会效益和经济效益的关系，遵循广播影视发展规律与社会主义市场经济规律，依法履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，完成把握正确导向、确保安全播出、发展事业产业、依法加强管理的基本任务。要按照中央关于文化体制改革的统一部署和依法行政工作要求，认真执行行政许可法，深化广播影视行政审批制度改革，进一步规范和减少行政审批，推进政府职能转变和管理方式创新。
11、规范广播影视行政执法行为。各级广播影视行政部门和执法机构要牢固树立执法为民理念，认真贯彻《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号），严格落实行政执法责任制。及时梳理执法依据、科学设定执法岗位，合理分解执法职权。逐步建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权。加强执法程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正，维护行政相对人的合法权益。健全行政执法调查规则，规范取证活动。加强行政执法信息化建设，逐步推行执法流程网上管理。加强执法评议考核。各级广播影视行政部门要按照中央文化体制改革和总局有关文件的要求，配合做好综合执法机构的组建工作，明确纳入综合执法的广播影视执法职责，依法规范广播影视综合执法的执法主体。广电总局将负责组织编写广播影视行政执法手册和广播影视行政执法案例分析，明确行政处罚事项、统一行政执法文书。完善综合执法协调配合和信息通报制度，加强重大案件的督察督办，切实履行广播影视管理职责。
12、积极运用高新技术手段改进和创新管理方式。各级广播影视行政部门要加快建立完善覆盖广泛、先进高效的监测监管技术系统，提高广播影视行政管理效率和规范化水平。高度重视三网融合下的互联网视听节目、IP电视、手机电视等新媒体的技术监管，加快建立统一的广播影视技术和内容监管平台，实现对不同形态广播电视的内容传播、机构运营、传输效果等活动的全面有效监测监管。建立和完善数字电影技术服务监管平台。
13、大力推进政务公开。各级广播影视行政部门要认真贯彻执行政府信息公开条例和国务院有关规定，健全政府信息主动公开工作机制、政府信息公开申请受理机制，做好政府信息公开目录和指南的编制、更新、补充工作。广电总局将研究制定广播影视政务公开专门规定。全面推进办事公开制度，依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果，充分告知办事项目有关信息。对人民群众申请公开政府信息的，要依法在规定时限内予以答复，并做好相应服务工作。推进电子政务信息系统建设，建设好网络信息和便民服务平台，逐步推行网上电子审批、“一个窗口对外”和“一站式”服务，提高服务效率，降低行政成本。加强政府网站建设，完善政府公告形式，拓宽信息公开渠道。完善新闻发布制度，及时就广播影视重大事项对外发布政策。进一步完善信息报送机制，提高信息报送质量。依法妥善处理好信息公开与保守秘密关系。
14、建立健全行政调解机制。各级广播影视行政部门要研究建立广播影视行政部门负总责、法制机构牵头、业务机构为主体的行政调解工作机制，科学界定调解范围，规范调解程序。对于涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要依法进行调解。对于行政调解无法解决的事项，应及时告知当事人或者主动转入其他程序处理。
15、加强改进行政复议和行政应诉工作。各级广播影视行政部门要畅通复议申请渠道，简化申请手续。对依法不属于复议范围的事项，要认真做好解释、告知工作，坚决纠正无正当理由不受理复议申请的行为。要严格遵循行政复议法的规定，依法公正作出复议决定。健全行政复议机构，确保复议案件依法由2名以上复议人员办理。适时启动广播影视行政复议办法的修改工作。完善行政应诉制度，研究制定广播影视行政应诉具体规定。对人民法院受理的行政案件，被诉广播影视行政部门应指派法制机构工作人员和参与被诉行政行为调查的工作人员出庭应诉，积极配合人民法院的行政审判活动。尊重并自觉履行人民法院的生效判决。及时纠正行政复议和行政应诉中发现的行政违法问题，改进行政管理工作。建立健全行政复议、行政应诉案件统计上报制度。
16、强化行政监督和问责。各级广播影视行政部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督。要认真回复各级人大代表、政协委员的提案和询问，并根据其意见和建议改进广播影视工作。完善群众举报投诉制度，公布举报投诉渠道。加强和改进舆论监督，坚持准确监督、科学监督、依法监督、建设性监督，保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权。加强广播影视行政部门上下级之间的内部层级监督和审计、监察等部门的专门监督。严格行政问责，认真执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定。研究制定广播影视重大决策跟踪反馈和责任追究具体规定，推进惩治和预防腐败体系建设。
17、不断强化行业自律。各级广播影视行政部门要充分发挥行业组织的自教自律作用，明确广播影视行政部门和行业组织的职能分工，促进政府宏观调控与行业自律相结合。认真总结广告播放、网络视听节目服务、播音员主持人职业道德建设等方面行业自律的成功做法和有益经验，不断完善，及时推广，使之成为创新管理方式的重要途径。推进各类广播影视行业组织的筹建和规范工作，加强对行业组织和中介机构引导和管理。
18、加大法治宣传力度。继续发挥广电传媒优势，加大社会普法宣传力度。积极开展多种形式的法制宣传，创新法制栏目节目、办好法制频道频率、抓好法制类题材的影视节目创作生产。搞好“12·4”全国法制宣传日组织活动。在实施农村电影放映工程中开展普法宣传。加强与人民群众生活生产密切相关的法律法规宣传，大力弘扬社会主义法治精神，在全社会营造依法办事、维护法律权威的良好氛围，努力推进法治社会建设。
三、实施与保障
19、加强对依法行政工作的领导。各级广播影视行政部门要把全面推进依法行政、加强法治政府建设摆在更加突出的位置。强化主要负责人作为依法行政工作第一责任人制度。建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，统一领导本部门推进依法行政工作。加强依法行政工作考核，探索制定本部门依法行政考核指标，将依法行政任务与广播影视改革发展稳定任务同时部署、同时落实、同时考核。
20、制定贯彻落实方案，加强督促检查。各级广播影视行政部门和广电总局各司局要根据《意见》和本工作规划的要求，抓紧制定切实可行、操作性强的具体方案和措施，落实工作任务和责任分工。地方各级广播影视行政部门要将具体方案和措施上报上一级广播影视行政部门备案。各级广播影视行政部门每年要向本级人民政府和上一级主管部门报告推进依法行政情况。加强对推进依法行政工作的督促指导、监督检查，对成绩突出的单位和个人按照国家有关规定给予表彰奖励，对工作不力的予以通报批评。
21、加强广播影视法制机构和队伍建设。各级广播影视部门要充分发挥法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的组织协调和督促指导作用，进一步加强法制机构建设，使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。省级广播影视行政部门应有法制机构，配备专门人员，解决专门经费。探索建立法律顾问制度，省级以上广播影视行政部门应设立法律顾问，逐步实现法律顾问制度化。要加大对法制干部的培养、使用和交流力度，重视提拔政治素养高、法律素养好、工作能力强的法制干部；省级以上广播影视行政部门要每年举办法制骨干专题培训班，推进法制干部交流、轮岗，探索法制干部在职教育和学历教育。法制机构要认真履行职责，为建章立制、行政决策、处理矛盾、解决难题等依法行政具体工作出谋划策，提供服务。法制机构工作人员要适应新形势、新任务的要求，围绕提高决策支持水平，提高法制保障水平，着力培养战略思维、法治思维、善于运用法律手段解决发展中的问题的能力，努力提高做好政府法制工作的水平，认真履行职责，为推进本部门依法行政贡献力量。
孙 毅
目 次
一、无权处分与区分原则
（一） 确立区分原则是妥当处理无权
处分的基础。
（二） 我国立法上的困惑--无权处分
的后果究竟落在那里
二、无权处分与抽象原则
（一）移植或放弃
（二）公示效力核心模式下的无权处分
三、结论
论无权处分的物权理论基础
孙毅
无权处分是经济生活中常常发生的现象，对无权处分加以法律调整时，涉及复杂的多方法律关系，其法律规范的构成，踞于债权法与物权法的结合之点，直接反射出一国民法典植根的法理基础的要求，是民法中的一个重要课题。近年来，我国学术界对物权法的一系列基础性原则问题展开了争鸣，但对许多重要的法律原则问题尚未达成共识。而无权处分问题的研究恰恰需要一个理论平台作为基础，因此本文从探讨无权处分的若干理论基础着手来研究无权处分的法律构造。
一、无权处分与区分原则
区分原则是指将物权变动和原因行为的构成要件相区别的原则。区分原则又叫分离原则，在德国，区分原则是其民法物权体系中最基本的原则之一。我国研究德国物权法的学者对该原则有很高的评价，认为分离原则的建立不但符合物权为排他权而债权为请求权的基本法理，而且被民法实践证明是一条分清物权法和债权法的不同作用范围、区分当事人的不同法律责任的行之有效的原则。①根据萨维尼的物权行为理论，交付也是一个契约。物权有自己独特的设立、变更和终止的法律根据，即：“合意”。该概念是德国民法专门创造的，目的在于将它与债权中的合同明确地区分开来。②这样，在一个买卖过程中，除了当事人间的买卖合同行为之外，还必须有一个转移标的物所有权的合意以及一个移转价金所有权的合意，才是一个能产生物权变动的完整交易过程。这样就有了两种不同性质的法律行为：一个是使当事人间产生转移标的物的给付义务的合同行为称作“债权行为”，在不同的对称下又叫做“原因行为”、“负担行为”；另一个是使标的物所有权发生转移的法律行为，称作“物权行为”、“处分行为”。
（一） 确立区分原则是妥当处理无权处分的基础。
从某种意义上说，探讨无权处分正是利用了德国法的概念工具的。与区分负担行为与处分行为相反的情形是，在法国或日本，物权变动被视为合同的直接效力，即所谓的意思主义立法。法国民法典第711条规定，“财产所有权，因继承、生前赠与或者遗赠，以及因债的效力，取得与转移。”第1583条规定，“当事人一经对标的物与价金协议一致，即使标的物尚未交付，买卖即告完全成立，且买受人对出卖人依法取得标的物的所有权。”这是法国民法典关于买卖合同与所有权变动关系的一般规定：买卖合同成立，所有权转移，不需交付。因此，法国民法典不存在区分原则，也就没有独立于合同之外的的处分行为。立法上是否以区分原则来安排债权效力与物权变动的关系对无权处分的影响很大。甚至在什么是处分行为这个基本问题上都会发生根本分歧。王泽鉴先生曾对处分的概念做过分析，认为其意义有广狭之别：最广义之处分，包括事实上及法律上之处分。广义之处分，仅指法律上之处分而言。狭义之处分，系指“处分行为”而言。③在不采区分原则的意思主义立法中，处分包含于合同行为之内。无权处分是指无处分权的人通过合同转移特定物所有权的行为。就他人之物订立买卖合同，即使尚未交付标的物或尚未办理登记手续，也属处分。处分行为无法从合同中独立出来。
处分行为和负担行为不加分离，涉及无权处分的场合，会产生理论上的不协调。这种不协调表现为：债的产生和物权变动的发生是同一个法律事实的效力。但是，因无权处分而使债的效力不发生，在某些场合殊不合理。若仅认为不发生物权变动的效力，那么等于赋予了债的效力与物权变动以不同的构成要件，这就违反了意思主义的逻辑。
以采取意思主义立法的法国为例。由于不存在负担与处分的分离，有无处分权在某种意义上影响到了合同的效力。物权变动于合同生效时完成，无需登记或交付。处分权利的行为是在订立合同的过程中完成的，所以，出让人有无处分权成为合同能否生效的要件。纯从理论上推导的话，处分他人之物而无处分权，其结果自然是因要件的欠缺而产生对合同效力的否定结论。法国民法典第1599条规定，“出卖他人之物，无效；买受人不知出卖物属于他人时，出卖他人之物得引起损害赔偿。”即直接体现了这一逻辑。但是实践中对于出卖他人之物不能一概否定合同的效力使合同无效，也不能使物权依欠缺处分权的合同意思表示而转移，所以产生了理论上的不协调。学者采用法解释的方式对该条适用作了修正与限制。认为“第1599条关于买卖合同无效的规定，原因在于买卖合同直接引起所有权变动。所以，如果买卖合同不直接发生所有权转移，就不适用该条的规定。买卖合同只确立所有权转移的义务时，出卖人无所有权，不影响买卖合同本身效力。出卖他人之物时，如果所有权不直接通过买卖合同转移，不管是所有权转移需通过种类物的特定化，还是出卖人通过合同使自己负有义务向买方转移缔约时属于他人之物，买卖合同都有效。”①而且，“当今统治说认为，此处‘无效’乃是相对无效。”“只有买受人才可以主张买卖合同无效，或者追认买卖合同有效。这与德国法中的可撤销性相类似。”②按法国当今观点，出卖他人之物，要么不适用第1599条，那么合同有效；要么适用第1599条，买卖合同相对无效，买受人可单方决定买卖合同有效，以使出卖人承担契约责任，也可主张买卖合同无效，以使出卖人承担缔约责任③。其结果实质上是要求对个案一一考察合同双方的意思表示，以判断是否包含使物权直接发生变动的愿望。判断的结果在于买受人是否享有和是否行使撤销权。但对出卖他人之物的合同能否引起所有权移转没有明确结论。虽然这种解释以牺牲立法主义为代价，但仍然没能换来理论上的一贯性，其原因在于立法上不区分负担与处分的不同要件与效力。个案判断的妥当性毕竟不能代替理论上的协调性。
在日本，物权的变动无需交付或登记作为形式。依据《日本民法典》第176条的规定：“物权的设定及移转，只因当事人的意思表示而发生效力。”因此属于意思主义立法。《日本民法典》第176条在只要意思表示即可转移所有权这一点上，究竟是指债权性的意思表示抑或物权性的意思表示呢？由于不明确，所以有学者认为是指物权合同，被称为独立性肯定说。认为“以严格区分物权和债权为前提，把第176条中的意思表示看作是物权的意思表示，这无论从体系上还是逻辑上来看，都是妥当的。”④否认说则认为物权的意思表示如果要独立存在，需要有别于债权的意思表示的特征。由于日本民法没有采用形式主义，因此将两者区别开来没有什么实际益处。⑤但该法第560条规定：“以他人权利为买卖标的时，出卖人负取得该权利并移转于买受人的义务。第561条规定：“于前条情形，出卖人不能取得其卖掉的权利并移转于买受人时，买受人可以解除契约。但是，如果买受人于契约当时，已知该权利不属于出卖人，则不得请求损害赔偿。”说明在特定场合下，立法上仍然区分了债的发生和物权变动的不同效力。学说上只能把这种区分当作意思主义的特例，而不能作为一项区分原则。“认为特定物所有权的转移时期，只要法律上没有障碍，原则上应该是合同成立之时。”①买卖他人之物时，不产生所有权转移的效果，但卖主将他人所有的特定物出售并取得该物的所有权后，如果没有同买主转移所有权的时期、方法方面的特别约定，该物的所有权即使没有任何意思表示，也应理解为卖主在取得所有权的同时将所有权转移给买主，这是由于失去了法律障碍的缘故。②产生特例是由于：一方面，在法律观念的价值取向上无权处分一直被法律否定评价，但具体到制度层面若坚持意思主义的逻辑，无权处分特定物的合同行为若得使物权发生变动，等于肯定了无权处分，将构成对权利人的危害；反之，无处分权势必成为否定合同全部效力的根据，亦不合理。但在采取区分原则的形式主义立法上，合同行为本身只产生交付标的物转移所有权的债的负担，并不直接危害权利人的权利，也就没有理由否定合同的效力。产生特例往往可以说明理论架构中存在某种不适应需要的成分。
无论法国或日本，采意思主义立法的国家对待无权处分的问题时，都表现出某种“区分”的特例。可见“区分”是解决无权处分的关键一环。意思主义立法与德国形式主义立法在“区分”问题上的不同在于：德国形式主义立法以区分为原则，区分的是债权行为与物权行为；意思主义立法以区分为例外，区分的是合同的债的发生效力和物权变动效力。而且，这种区分并不使物权变动建立在一定的“形式”基础之上。无论哪种“区分”，都力图实现这样的一个目的：使处分权的有无不致影响到合同的债法效力。
（二） 我国立法上的困惑——无权处分的后果究竟落在那里
在我国无权处分的后果究竟落在那里，梁慧星先生负责的课题组提交的《中国物权法草案建议稿》第7条与我国《合同法》第51条、第132条给出的是不同的答案。《中国物权法草案建议稿》第7条规定了物权变动与其原因行为的区分原则。该条规定：“以发生物权变动为目的的原因行为，自合法成立之时生效。在不能发生物权变动的结果时，有过错的当事人应当承担违约责任。”③也即：合同效力不因物权变动不能发生而受影响，使原因行为和物权变动的成立要件和效力得以分开。而我国《合同法》第51条的规定是：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”据此可以得出如下两个判断：这里所讲的合同不是指物权合同；④无处分权的人处分他人财产，未经权利人追认或者无处分权的人订立合同后没能取得处分权的，该合同不生效。与之相应的，《合同法》第132条规定：“出卖的标的物，应当属于出卖人所有或者出卖人有权处分。”《中国物权法草案建议稿》虽然没有规定“有处分权”是物权变动而非原因行为的要件，但这是区分原则的固有之意。《合同法》第51条的规定显然并不是建立在区分原则的基础之上的。
无处分权则合同无效在制度安排上是不合理的。首先，这是一个价值取向上的错误。无权处分的制度价值在于排除对物权人的侵害而非否定合同当事人间的意思自治。根据合同相对性原理，出卖他人之物的合同仅于合同当事人间发生债的效力。并不构成对物权人的侵害。虽然有学者主张合同法第51条、第132条的规定，“此与法国民法典第1599条的规定相同”。①但问题是在我国，物权变动不会基于合同效力直接发生，这与意思主义立法的“一体原则”不同。其次，干扰了合同当事人的意思自治。合同被当事人用以安排自己利益时是一个私人的领域，因无处分权就将合同无效的事实强加于当事人身上，可能违背当事人的意志。买受人为使合同有效就要确保出卖人有处分权，必然增加买受人交易成本，妨碍交易顺利进行。再次，这种制度安排与出卖人的转移标的物所有权的义务、权利瑕疵担保责任有内在的理论冲突。我国《合同法》第135条规定：出卖人应当履行向买受人交付标的物或者交付提取标的物的单证，并转移标的物所有权的义务。第150条规定：出卖人就交付的标的物，负有保证第三人不得向买受人主张任何权利的义务，但法律另有规定的除外。这两项条文规定的转移标的物所有权、保证无权利瑕疵的义务都是合同上的义务。发生无权处分时可追究出卖人的违约责任，正是这两项条文的功能所及。然而依据51条、132条，合同无效就不存在违约责任的问题。等于使转移标的物所有权的义务和权利瑕疵担保责任的功能落空。
产生这种理论上不协调的因素可能有诸多方面，其中“重大误解+路径依赖”可能是其中的重要因素。
误解之一：“无效”是较之“有效”更严厉的否定评价。这是一个习惯性的疏忽。与“有效”相比，“无效”似乎已经给出了否定的评价，但问题是这种“否定”毕竟不等于责任。“不鼓励无权处分就将合同视为无效”，这种简单的思维方式并非站在关怀合同当事人利益与自由的立场之上。而是反映出国家主义的视角。它不但没能产生“否定评价”的规范功能，反而牺牲了无过错方的利益。首先，合同无效使无过错方不能根据合同追究无权处分人的违约责任。有一种说法：在无权处分的处理上，否定合同的效力是重视保护权利人的静态利益；肯定合同的效力是侧重保护交易安全。实际情况恰好相反，合同无效使无权处分人免除了合同责任，是侧重保护无权处分人的利益；对保护权利人的权利却没有任何积极的影响。由于合同的相对性，合同效力不可能直接及于权利人，因此以否定合同效力来保护权利人的归属安全，在手段上不合目的性。其次，合同无效加重了当事人的举证负担。合同无效责任是过错责任，必须证明无权处分人有过错才能成立责任。合同责任则不需要证明违约方的过错。无权处分人于合同无效时，倘不被证明有过错即可不负责任，法律的天平再次向保护无权处分人倾斜。再次，缩小了赔偿范围。若因无权处分使合同无效，有过错的无权处分人只承担缔约过失责任。其赔偿范围只限于信赖利益的损失。德国法学家耶林在其著名的《缔约过失论》一文中，指出：“所谓契约无效者，仅指不发生履行效力，不是说不发生任何效力。当事人因自己过失致使契约不成立者，应对信其契约为有效成立的相对人，赔偿基于此信赖而产生的损害。”②信赖利益赔偿之结果，即如同契约未曾发生然。信赖利益与债权人就契约履行时所可获得之履行利益或积极利益，显然有别，履行利益赔偿之结果，契约即如同被履行然。①信赖利益赔偿只计算原告基于信赖合同有效已经支出的费用损失。使合同当事人的利益恢复到合同履行前的状态。但不计算预期可得利益损失，因此，理论上有“信赖利益不得超过履行利益的原则”。②这样就减轻了无权处分人的赔偿负担。总之，无效的处理方式牺牲了受让人的利益。没有起到否定评价的预期作用。
误解之二：否认独立的物权行为就认为物权变动是合同的当然效力。③在非物权行为模式下，我国《合同法》第51条的规定显然表现出这一理解。于是否定无权处分时，无权处分的后果落在合同上。这样，就与我国《民法通则》、《合同法》中关于交付或登记为所有权转移时期的规定相冲突。从我国实然法实证中可以发现，我国物权变动有赖物权公示的完成。既非法国意思主义立法，也非德国抽象主义立法。如果将这种模式归为瑞士折衷主义或奥地利 "名义与形式主义"容易产生分歧的话，宁毋不作这种类比。除非有充足的理由否定这种模式，否则该模式仍将作为我国探讨相关制度的现实的、共同的法律基础。一切法律规则的制定、移植，都必须尊重这一理论前提。立法主义的核心力量不能忽视。
路径依赖：无效处理似乎是欠缺法律要件的唯一的后果。立法上互相因袭，理论上未加区分。路径依赖源于一个传统：在国家意志主义之下，否定合同的效力仅依赖于主权者的权威，市民生活中缺乏意思自治的空间。无论立法者、行政法规规章的制定者、或者解释法律的法官们，都拥有评价当事人意思表示的权力，大量的合同被确认无效。④“法律上的否定评价等于一律无效”的认识，一旦成为习惯思维，就将产生巨大的惯性，最终形成集体无意识。所以，无权处分则合同无效，甚至欠缺物权变动要件也致使合同无效，并非自觉选择了立法主义，实乃一种惯性的驱使。
由于以往我国的法律思维中缺乏对物权变动与原因行为的区分，所以，无权处分的否定后果往往落在作为原因行为的合同之上，造成利益的扭曲。只有确立区分原则，才能分别实现不同法领域的规范价值，即：合同领域贯彻意思自治，避免国家主义的不当干预；物权变动领域贯彻保护他人利益，避免合同自由滥用。以合同调整合同当事人的利益关系，以物权变动的要件调整合同当事人与交易外部之人的利益关系。
二、无权处分与抽象原则
萨维尼在《现代罗马法体系》一书中论证了抽象物权契约的存在。“为了清偿债务而作的交付是一个真正的契约。所以如此，是因为交付具有契约概念的所有特征：一方面，它包含了占有的现实的移转，他方面也包含转移所有权的意思表示。唯在实际生活中，此项契约常被忽视，例如在买卖标的物的场合，一般人只想到债权契约，但却忘记交付之中亦含有一项与买卖契约完全分离，而以移转所有权为目的的物权契约。”①使物权合意独立于原因行为而存在，并具有无因性，即为抽象原则，其堪称德国法学的特色。
（一）移植或放弃
对待物权行为及无因性理论是移植还是放弃，一直是困扰物权立法的问题。在无权处分这一法学问题上也无法绕开这个理论前提。
从法律功能的角度去分析，抽象原则在解决“无权处分”问题时确有其价值。首先，由于抽象原则是以区分负担与处分两种不同的法律行为为理论前提的，所以，在解决无权处分方面不存在债权效力与物权效力混杂的障碍，是其优势。其次，无权处分的法律后果因抽象原则的承认与否而有不同。承认物权行为的无因性，第一受让人在其获得交付的原因行为无效时，仍可有权处分该物。如采有因性，这时的处分就成为无权处分。所以，无因性理论在观念上减少了无权处分情形。例如：基于买卖合同，乙从甲处获得标的物所有权，乙又将该标的物转让给丙。后甲乙间的买卖合同被认定无效或被撤销，但由于物权行为无因性原则，乙仍然取得所有权，所以乙将标的物转移给丙的行为仍属有权处分。若采有因性原则，这时就只能按无权处分处理。②再次，抽象原则具有维护物权变动连续性，保护交易安全的作用。此外，物权行为理论作为抽象思维的极致，具有解释论上的意义。
然而，仅从某一制度的法律功能分析尚不能得出应当移植的结论。因为这一抉择关乎到立法主义这一基础问题，不能不顾忌一国法律传统对法移植的影响。我国的物权变动制度并不以物权行为理论为基础。吸收抽象原则等于改变立法主义。所以抽象原则主张伊始便受到了来自于各方面的抵抗。这是法律情感上同质法的亲性与异质法的斥性的表现。法律的移植与法律理论的引入不同。前者是法律规范在制度层面上的融入，后者则仅是观念上的融入。法律理论的引入若不建立在法律规范的移植基础上，就只是一种解释论。若连同法律规范移植，那么就必须考虑诸法律范畴之间的协调性以及与一国法律传统的关系。目前，抽象原则作为一种法律理论的引入已经完成，但要上升为一种制度就必然否定我国现有的立法主义。笔者不主张这一由解释论到制度论的跨越。
首先，法律传统上，德国潘德克吞法学式的抽象思维并不被我国实务界普遍接受。与复杂化倾向相比我国更习惯于接受简化的理论。简单明了但却能达到相同法律功能的理论才是最需要的。从经济分析的角度，当制度达成的功能相同时，应选成本支出小的方式。择抽象物权契约理论颇具形而上的色彩，但它并没有使思考变得简单。基于无因性原则发生物权变动之后，仍然留下了复杂的债法上不当得利请求权问题。①抽象理论仅停留于形而上学的思考方法层面，虽嫌繁琐其弊尚小，若作为制度范畴，其繁琐性弊病甚大。对制度的大量解释、说明、培训、翻译考证工作需要付出成本。当事人也要为人为复杂化的制度付出制度利用成本。不动产交易当事人要将物权变动的意思表示制作成书面，形成物权合同。无因性规则造成的两次所有权移转②，带来了税收上的负担。
其次，法律的进化是一个渐变的过程。不能将法移植视同法律革命。成文法的生命之源在于体系与逻辑。所以，不是万不得已，法移植是不能以牺牲法律概念甚至法律体系为代价的。只要现有的法律资源能够实现规范功能时，就不必移植异质的法规范。异质法规范的移植甚至会带来观念的冲突。“一个源于错误的交付也是完全有效的”，合同无效也能发生物权变动的效果， 不符合我国的法律传统和一般的正义观念。很难被接受。
广电总局关于印发加强法治政府建设工作规划的通知
广电总局关于印发加强法治政府建设工作规划的通知
11月11日，广电总局向各省、自治区、直辖市广播影视局，新疆生产建设兵团广播电视局，总局机关各司局、直属各单位发出《广电总局关于印发加强法治政府建设工作规划的通知》，通知说，为贯彻十七届五中全会精神，加快建设社会主义法治国家，加快建设法治政府和服务型政府，依照《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），结合广播影视实际，制定了《广电总局关于加强法治政府建设的工作规划》，已经总局局务会议审议通过，现印发给你们。请结合工作实际，认真贯彻落实。
广电总局关于加强法治政府建设的工作规划
贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义。加强法治政府建设是发展社会主义市场经济的必然要求，是促进社会公平正义的基本保证，是深化政治体制改革的重要方面，是政府建设和反腐败的重要举措。面对新形势、新任务、新要求，必须将加强法治政府建设贯穿于广播影视改革发展全过程，使广播影视工作始终有法律的支撑，始终有法律的保障，始终置于法律的监督之下。为进一步贯彻十七届五中全会精神，加强广播影视法治政府建设，根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）（以下简称《意见》），结合广播影视实际，制定本工作规划。
一、总体要求与基本原则
1、总体要求。当前和今后一个时期，认真落实依法治国基本方略，将贯彻落实《意见》的要求作为广播影视系统的重要工作，切实增强法治意识，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，树立正确的权力观和政绩观，全面推进依法行政，不断提高依法决策、依法管理、依法办事的能力，提高广播影视行政部门的公信力和执行力，建设法治政府、廉洁政府和服务型政府，为促进广播影视大发展大繁荣发挥更大的作用。
2、基本原则
--坚持党的领导，牢固树立法治意识、宗旨意识、大局意识、责任意识。通过法定程序把党和国家在广播影视领域行之有效的路线方针政策转化为法律制度，并在广播影视工作中全面贯彻实施。
--坚持把贯彻落实科学发展观贯穿于法治政府建设全过程。坚持以人为本，维护公平正义，依法决策、依法管理，切实保障和实现人民群众的基本文化权利，满足人民群众日益增长的精神文化需求。
--坚持改革创新、服务广播影视科学发展，以体制机制创新为突破口，积极稳妥地解决广播影视改革发展中出现的新情况、新问题，革除体制性、机制性障碍，为改革发展创造良好的法治环境。
--坚持从实际出发，在法治政府建设中把握广播影视发展的特点和规律，做到与广播影视实际需要相适应，规范管理与促进繁荣发展相统一。
--坚持积极推进与循序渐进的统一，既通盘考虑、统筹规划，又突出重点、分步实施，使立法、普法、执法、法律服务、执法监督检查等各项工作有机衔接，互为支撑，互相带动，共同推进。
3、规划目标。经过一段时间努力，使广播影视行政部门工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力明显增强，广播影视法律法规体系框架基本形成，广播影视制度建设质量显著提高，行政决策更加依法科学民主，行政执法更加公正文明，管理职责得以切实履行，政务公开得以全面推进，行政监督体系和问责制度更加完善，相关社会矛盾纠纷得到有效防范和化解，法治政府、廉洁政府、服务型政府建设进一步加强。
二、重点任务和措施
4、提高依法行政意识和能力。各级广播影视行政工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，切实提高运用法治思维和法律手段解决广播影视发展管理中的突出矛盾和问题的能力。树立正确的权力观、政绩观、利益观，依法律己、依法治权，坚持权为民所用，利为民所谋。要重视提拔使用依法行政意识强，善于运用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。
加强对各级领导干部的法制教育。完善领导干部学法制度，开展党组中心组集体学法、专题法律讲座等活动，各级广播影视行政部门党组（党委）中心组每年至少应安排一次集体学法。推行依法行政情况考察和法律知识测试制度。研究制定“六五”普法工作规划。按照分级负责、分类指导、讲究实效的原则，抓好重点普法对象、重点普法内容、重点普法工作。采取多种形式，加强广播影视公务员队伍的法治理念教育和业务能力培训。建立法律知识学习培训长效机制，将法制教育作为重要内容纳入公务员在职培训。各级广播影视行政部门要定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、广播影视法律知识轮训、新法律法规专题培训和执法业务培训。针对不同普法对象的实际需求，做好普法教材编写和普法平台建设。
5、切实加快广播影视立法工作。在广播影视立法工作中，要着眼于解决广播影视改革发展的深层次问题、推动发展方式转变、促进广播影视大发展大繁荣，集中力量加快推进广播影视重点立法项目。起草制定广播影视“十二五”立法工作规划。广电总局将积极配合全国人大、国务院法制办加快推进电影产业促进法、广播电视传输保障法制定工作；适时启动广播电视法制定工作；配合国家司法机关和有关部门，加强有关广播影视法律条款司法解释的制定工作。适时启动广播电视管理条例、电影管理条例、卫星电视广播地面接收设施管理规定、有线电视管理暂行办法、进口影片管理办法等行政法规的修订工作。围绕广播影视改革和发展中最急需解决的问题，进一步做好规章的制定和修改工作。支持鼓励改革实践基础好、立法条件成熟的地方先行出台广播影视地方性法规、政府规章，推动有立法权限地区的广播影视行政部门开展广播影视地方立法工作。借助其他国家层面的立法活动，积极反映并体现广播影视法治诉求。加强行政法规、规章解释工作。
6、努力提高制度建设质量。在广播影视立法工作中，要坚持依法科学民主立法，严格遵守法定权限和程序，切实提高立法质量，努力探索和把握广播影视立法工作的规律，增强制度、措施的可操作性。坚决维护法制统一，确保政令畅通。实行开门立法，广泛听取意见，提高立法透明度。除依法需要保密的外，行政法规和规章草案要公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况及其理由。建立健全专家咨询论证制度。积极探索开展立法成本效益分析、社会风险评估、实施后评估工作。
7、做好规章和规范性文件的清理。广播影视行政部门要严格按照《意见》及国务院有关文件的要求，做好广播影视规章、规范性文件的清理工作。坚持立“新法”和改“旧法”并重。对不符合经济社会发展要求，与上位法抵触、不一致或者相互之间不协调、发文不规范的规章、规范性文件，要及时修改或废止。要及时向社会公布废止的规章、规范性文件以及继续有效的规章、规范性文件目录。广电总局将每隔5年对广播影视规章清理一次，每隔2年对广播影视规范性文件清理一次，并向社会公布清理结果。
8、完善规范性文件制定、备案程序。各级广播影视行政部门要严格依法制定规范性文件。凡广电总局出台的规范性文件，需以广电总局名义发布，不得以司局名义发布。各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。除依法需要保密外，规范性文件都要向社会公开。广电总局将研究制定规范性文件制定和备案审查专门规定，逐步实现统一登记、统一编号、统一发布。广电总局和省级广播影视行政部门的政府网站应设立备案专栏，定期公布通过备案审查的规范性文件目录。
9、始终坚持依法科学民主决策。各级广播影视行政部门要按照《意见》的要求，完善议事规则，规范行政决策程序。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策之前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，并以适当形式反馈意见采纳情况及其理由。逐步推行重大决策听证制度。完善行政决策风险评估机制，凡是关系广播影视发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行风险评估，制定相应的化解处置预案。未经风险评估的，不得提交会议讨论、作出决策。
10、严格依法履行广播影视行政管理职责。各级广播影视行政部门要准确把握广播影视意识形态和产业双重属性，正确处理社会效益和经济效益的关系，遵循广播影视发展规律与社会主义市场经济规律，依法履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，完成把握正确导向、确保安全播出、发展事业产业、依法加强管理的基本任务。要按照中央关于文化体制改革的统一部署和依法行政工作要求，认真执行行政许可法，深化广播影视行政审批制度改革，进一步规范和减少行政审批，推进政府职能转变和管理方式创新。
11、规范广播影视行政执法行为。各级广播影视行政部门和执法机构要牢固树立执法为民理念，认真贯彻《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号），严格落实行政执法责任制。及时梳理执法依据、科学设定执法岗位，合理分解执法职权。逐步建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权。加强执法程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正，维护行政相对人的合法权益。健全行政执法调查规则，规范取证活动。加强行政执法信息化建设，逐步推行执法流程网上管理。加强执法评议考核。各级广播影视行政部门要按照中央文化体制改革和总局有关文件的要求，配合做好综合执法机构的组建工作，明确纳入综合执法的广播影视执法职责，依法规范广播影视综合执法的执法主体。广电总局将负责组织编写广播影视行政执法手册和广播影视行政执法案例分析，明确行政处罚事项、统一行政执法文书。完善综合执法协调配合和信息通报制度，加强重大案件的督察督办，切实履行广播影视管理职责。
12、积极运用高新技术手段改进和创新管理方式。各级广播影视行政部门要加快建立完善覆盖广泛、先进高效的监测监管技术系统，提高广播影视行政管理效率和规范化水平。高度重视三网融合下的互联网视听节目、IP电视、手机电视等新媒体的技术监管，加快建立统一的广播影视技术和内容监管平台，实现对不同形态广播电视的内容传播、机构运营、传输效果等活动的全面有效监测监管。建立和完善数字电影技术服务监管平台。
13、大力推进政务公开。各级广播影视行政部门要认真贯彻执行政府信息公开条例和国务院有关规定，健全政府信息主动公开工作机制、政府信息公开申请受理机制，做好政府信息公开目录和指南的编制、更新、补充工作。广电总局将研究制定广播影视政务公开专门规定。全面推进办事公开制度，依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果，充分告知办事项目有关信息。对人民群众申请公开政府信息的，要依法在规定时限内予以答复，并做好相应服务工作。推进电子政务信息系统建设，建设好网络信息和便民服务平台，逐步推行网上电子审批、“一个窗口对外”和“一站式”服务，提高服务效率，降低行政成本。加强政府网站建设，完善政府公告形式，拓宽信息公开渠道。完善新闻发布制度，及时就广播影视重大事项对外发布政策。进一步完善信息报送机制，提高信息报送质量。依法妥善处理好信息公开与保守秘密关系。
14、建立健全行政调解机制。各级广播影视行政部门要研究建立广播影视行政部门负总责、法制机构牵头、业务机构为主体的行政调解工作机制，科学界定调解范围，规范调解程序。对于涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要依法进行调解。对于行政调解无法解决的事项，应及时告知当事人或者主动转入其他程序处理。
15、加强改进行政复议和行政应诉工作。各级广播影视行政部门要畅通复议申请渠道，简化申请手续。对依法不属于复议范围的事项，要认真做好解释、告知工作，坚决纠正无正当理由不受理复议申请的行为。要严格遵循行政复议法的规定，依法公正作出复议决定。健全行政复议机构，确保复议案件依法由2名以上复议人员办理。适时启动广播影视行政复议办法的修改工作。完善行政应诉制度，研究制定广播影视行政应诉具体规定。对人民法院受理的行政案件，被诉广播影视行政部门应指派法制机构工作人员和参与被诉行政行为调查的工作人员出庭应诉，积极配合人民法院的行政审判活动。尊重并自觉履行人民法院的生效判决。及时纠正行政复议和行政应诉中发现的行政违法问题，改进行政管理工作。建立健全行政复议、行政应诉案件统计上报制度。
16、强化行政监督和问责。各级广播影视行政部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督。要认真回复各级人大代表、政协委员的提案和询问，并根据其意见和建议改进广播影视工作。完善群众举报投诉制度，公布举报投诉渠道。加强和改进舆论监督，坚持准确监督、科学监督、依法监督、建设性监督，保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权。加强广播影视行政部门上下级之间的内部层级监督和审计、监察等部门的专门监督。严格行政问责，认真执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定。研究制定广播影视重大决策跟踪反馈和责任追究具体规定，推进惩治和预防腐败体系建设。
17、不断强化行业自律。各级广播影视行政部门要充分发挥行业组织的自教自律作用，明确广播影视行政部门和行业组织的职能分工，促进政府宏观调控与行业自律相结合。认真总结广告播放、网络视听节目服务、播音员主持人职业道德建设等方面行业自律的成功做法和有益经验，不断完善，及时推广，使之成为创新管理方式的重要途径。推进各类广播影视行业组织的筹建和规范工作，加强对行业组织和中介机构引导和管理。
18、加大法治宣传力度。继续发挥广电传媒优势，加大社会普法宣传力度。积极开展多种形式的法制宣传，创新法制栏目节目、办好法制频道频率、抓好法制类题材的影视节目创作生产。搞好“12·4”全国法制宣传日组织活动。在实施农村电影放映工程中开展普法宣传。加强与人民群众生活生产密切相关的法律法规宣传，大力弘扬社会主义法治精神，在全社会营造依法办事、维护法律权威的良好氛围，努力推进法治社会建设。
三、实施与保障
19、加强对依法行政工作的领导。各级广播影视行政部门要把全面推进依法行政、加强法治政府建设摆在更加突出的位置。强化主要负责人作为依法行政工作第一责任人制度。建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，统一领导本部门推进依法行政工作。加强依法行政工作考核，探索制定本部门依法行政考核指标，将依法行政任务与广播影视改革发展稳定任务同时部署、同时落实、同时考核。
20、制定贯彻落实方案，加强督促检查。各级广播影视行政部门和广电总局各司局要根据《意见》和本工作规划的要求，抓紧制定切实可行、操作性强的具体方案和措施，落实工作任务和责任分工。地方各级广播影视行政部门要将具体方案和措施上报上一级广播影视行政部门备案。各级广播影视行政部门每年要向本级人民政府和上一级主管部门报告推进依法行政情况。加强对推进依法行政工作的督促指导、监督检查，对成绩突出的单位和个人按照国家有关规定给予表彰奖励，对工作不力的予以通报批评。
21、加强广播影视法制机构和队伍建设。各级广播影视部门要充分发挥法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的组织协调和督促指导作用，进一步加强法制机构建设，使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。省级广播影视行政部门应有法制机构，配备专门人员，解决专门经费。探索建立法律顾问制度，省级以上广播影视行政部门应设立法律顾问，逐步实现法律顾问制度化。要加大对法制干部的培养、使用和交流力度，重视提拔政治素养高、法律素养好、工作能力强的法制干部；省级以上广播影视行政部门要每年举办法制骨干专题培训班，推进法制干部交流、轮岗，探索法制干部在职教育和学历教育。法制机构要认真履行职责，为建章立制、行政决策、处理矛盾、解决难题等依法行政具体工作出谋划策，提供服务。法制机构工作人员要适应新形势、新任务的要求，围绕提高决策支持水平，提高法制保障水平，着力培养战略思维、法治思维、善于运用法律手段解决发展中的问题的能力，努力提高做好政府法制工作的水平，认真履行职责，为推进本部门依法行政贡献力量。
